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Full text of "Informe SERPAJ 2006"

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Derechos Humanos en el Uruguay Informe 2006 / SERPAJ 



Derechos Humanos 
en el Uruguay 



Informe 2006 



El Servicio Paz y Justicia (Serpaj) 

es una organización no gubernamental 
con estatuto consultivo ante UNESCO 
yECOSOC. 

El Secretariado Nacional en Uruguay Etc 
fundado en el año 1981, con el propósito 
de trabajar en la promoción, educación y 
defensa de los derechos humanos. 

Entre otras actividades, busca desarrollar 
mecanismos para promover cambios socia¬ 
les que tiendan a la construcción de dig¬ 
nidad humana; investiga y reflexiona sobre 
diversas temáticas vinculadas a los derechos 
humanos; atiende situaciones de vulnera¬ 
ción de la integridad física y síquica a la 
vez que formula su denuncia; promueve la 
“mirada" de los derechos humanos a través 
de la realización de seminarios, cursos y ta¬ 
lleres; trabaja en el monitoreo del sistema 
carcelario, con adolescentes y mujeres in¬ 
fractoras afectados por prácticas policiales 
que se contraponen al respeto de sus de¬ 
rechos; brinda información especializada 
a través del Centro de Documentación y 
Biblioteca “Luis Pérez Aguirre” y del portal 
web: www.serpaj.org.uy. 


Desde hace 19 años, el Servicio Paz y Justicia (Serpaj) Uruguay, publica un in¬ 
forme anual que describe la situación de los Derechos Humanos en el país. La 
fecha elegida es el Día Mundial de los Derechos Humanos. 

Este informe intenta aportar a la sociedad desde una perspectiva integral, en el 
entendido que los Derechos Humanos son indivisibles e interdependientes, por 
cuanto su defensa y promoción debe ir en consonancia, como medio para su 
pleno desarrollo y vigencia, tanto a nivel individual como social. 

Una mirada de este tipo implica analizar de modo crítico y constructivo el pa¬ 
pel del Estado en tanto garante de tales derechos, adoptando un rol proactivo 
y comprometido, por lo que no se busca solamente denunciar, sino proponer y 
construir alternativas que conduzcan a la plena vigencia de los Derechos Huma¬ 
nos de todas y todos. 

En esta edición el Serpaj aborda las siguientes temáticas: la campaña y los fun¬ 
damentos de la nulidad de la ley de caducidad, los procesamientos tanto de 
militares como de civiles por las violaciones a los Derechos Humanos cometidas 
durante la última dictadura cívico-militar, el estado actual de las denuncias rea¬ 
lizadas ante la justicia por esta misma temática, los resultados de la ley de huma¬ 
nización del sistema carcelario, la reforma del Código del Niño y el Adolescen¬ 
te. Además, contiene artículos de análisis, interpretación y opinión de personas 
calificadas en Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que abordan varios 
temas: política económica y presupuesto nacional, tratados de libre comercio, 
salud, vivienda, medio ambiente, género, educación, entre otros. 


Secretaría y Administración: 

scrpajuy@scrpaj.org.uy 

Centro de documentación y biblioteca: 

cedoc@serpaj.org.uy 

Teléfono: (+598 2)408 5301 
Joaquín Requena 1642 
CP 11200 

Montevideo - Uruguay 


En la búsqueda de cambios que propendan hacia la consecución de una sociedad 
más solidaria y de una vida digna, basada en la verdad, la justicia, la inclusión y el 
respeto a la diversidad, este informe pretende ser un aprte para la construcción de 
un Uruguay justo, donde todos y todas participemos en pie de igualdad. 



SBRFAJ 


Derechos Humanos 
en el Uruguay 

Informe 2006 



Serpaj 


Servicio Paz y Justicia - Uruguay 



Serpaj 

© Edición: diciembre de 2006 Serpaj 

Servicio Paz y Justicia 

Joaquín Requena 1642 
Tel. (+598 2) 408 53 01 
Serpajuy@Serpaj.com.uy 
www.Serpaj.org.uy 
Montevideo - Uruguay 
CP 11200 

Impreso en Uruguay 

Derechos Humanos en el Uruguay: 

Informe 2006. Servicio Paz y Justicia-Uruguay. 
Montevideo: Serpaj-URUGUAY, 2006. 

196 pág. 


ISBN: 9974-564-30-1 



Consejo Editor 

Daniela López 
Carolina Molla 
Graciela Romero 

Introducción 

Pastor Ademar Olivera 

Derechos Civiles y Políticos 

Dr. Oscar López Goldaracena, Dr. Guillermo Payssé, Dra. Graciela Romero 

Dr. Juan Errandonea, Dr. Rubén Waisrub, Dr. Pablo Chargonia, Dr.Walterde Léon, Dr. José Luis González. 

Derecho a la Educación 

Prof. Mariana Albistur, Mtra. Ana Juanche, Prof. Daniela López, Prof. Gabriela Juanlcó, Dra. María Eugenia 
Iglesias. 

Derechos de niñas, niños y adolescentes 

Dra. Susana Falca (Unicef); Dr. Javier Palummo, Proc. Luis Pedernera (Comité Derechos del Niño); Educ. 
Bettina Salas 

Derechos Económicos, Sociales y Culturales 

Fernando Wlllat (Serpaj - Plataforma Interamericana de DDHH, Democracia y Desarrollo); 

Ec. Oscar Manan (Red de Economistas de Izquierda); Ec. Verónica Amarante, Ec. Andrea Vigorito, 

Ec. Gonzalo Salas (Instituto de Economía, Udelar); Arq. Graciela Dede (Instituto del Tercer Mundo), 
Ivahana Larrosa (Amnistía Internacional); Ec. Paola Azar (Red Internacional de Género y Comercio- 
CIEDUR-PIDHDD), Soc. Sebastián Valdomlr (Redes-AT Uruguay, PIDHDD); Ant. Carlos Santos, 

Ant. Mariana Viera, Lie. José Elosegui (Redes-AT, PIDHDD); Ec. Alejandra Píceo (Instituto Cuesta Duarte); 
Lllián Abrasclnskas, Soc. Patricia Acosta (CNS Mujeres); Soc. Fernando Borgia, Lie. Ingrid Gabrielzyk 
(Alames);Téc. Andrés Urioste (Mundo Afro); Soc. Moriana Hernández (CLADEM), Equipo Representación 
de los Trabajadores en el BPS. Comisión de Seguridad Social. PIT-CNT; Dr. Edison Lanza (APU). 

Colaboradores 

Tania da Rosa, Madelón Aguerre, Dra. Pilar Elhordoy, Betania Silvera 

Recopilación legislativa 

Lie. Laura Bálsamo, Lie. Sonia Kunatov (Centro de Documentación y Biblioteca Luis Pérez Aguirre - Serpaj) 

Apoyo Financiero 

Adviescommissle Missionaire Activiteiten (AMA) 

Pan Para el Mundo (PPM) 

Edición y composición integral 

Walter Pernas 
Pablo Altano 

Diagramación y diseño 

Andrés Cribari 

Fotos de tapa 

Archivo Brecha y archivo Michellni 




25 años de Serpaj 

Una mirada retrospectiva 


Veinticinco años de compromiso con los 
Derechos Humanos no es poca cosa. Sobre 
todo, si se tiene en cuenta las condiciones, 
no siempre fáciles, en que los hemos vivi¬ 
do. Es un “Aniversario de Plata” cargado de 
búsqueda, de dolor compartido, de incerti¬ 
dumbres; pero también de satisfacciones y 
logros. Hemos recorrido un camino inten¬ 
so, abrupto, pero lleno de sentido. Más que 
celebrar, es oportuna la ocasión para redo¬ 
blar nuestro esfuerzo por conquistar nuevos 
espacios donde se hagan realidad los Dere¬ 
chos Humanos, despertar vocaciones, crear 
conciencia sobre su importancia. 

¿Cómo comenzó esta “aventura” llama¬ 
da Servicio Paz y Justicia - Serpaj-Uru- 
guay? ¿Cuál fue la motivación principal 
que nos impulsó a iniciar aquí un Servicio 
que ya funcionaba en otros países de nues¬ 
tro continente? 

La preocupación por las injusticias y 
violaciones flagrantes a los Derechos Hu¬ 
manos que se estaban cometiendo contra 
nuestros semejantes golpeaba nuestra con¬ 
ciencia de tal forma que no podíamos que¬ 
dar indiferentes. 

Desafiados por la fe y el amor al próji¬ 
mo nos internamos en una realidad dolo- 
rosa que “conmovía nuestras entrañas”, y 
buscamos resistir a un régimen autoritario 
que sembraba represión, sufrimiento y 
muerte en la sociedad uruguaya. 

En realidad, fuimos convocados a or¬ 
ganizamos para hacer juntos lo que, de 
hecho, ya estábamos haciendo separados. 
Aunque no teníamos un “proyecto” de¬ 
finido, comenzamos a andar, un poco a 
tientas, por intuición. Los hechos mismos, 
la experiencia y la reflexión colectiva fue¬ 
ron marcando el rumbo a seguir. 


El perfil distintivo del equipo “funda¬ 
dor” del Serpaj era su carácter ecuménico, 
en el sentido más amplio e inclusivo del 
término. Allí estábamos mancomunados 
en torno a una causa común, si se quie¬ 
re “quijotesca”: sacerdotes católicos, laicos 
militantes, pastores metodistas y personas 
sin filiación religiosa. Un genuino testi¬ 
monio de unidad en la diversidad. 

El convocante y referente ineludible 
en ese tiempo fue el presbítero Luis Pérez 
Aguirre, “Perico”, quien nos desafiaba a ir 
siempre “un paso más adelante” en la tarea 
de defensa y promoción de los Derechos 
Humanos, ya sea a través de denuncias, 
información o propuestas. Aspirábamos a 
producir un cambio cualitativo en la so¬ 
ciedad, donde el respeto por la integridad 
de la vida se impusiera sobre los signos de 
muerte; donde el miedo y la tristeza die¬ 
ran lugar a la confianza y la alegría. 

¿De dónde sacar coraje para no desistir 
en medio del camino? Unos, lo encontra¬ 
mos en la fe en el Dios de la Vida que nos 
sostiene; otros, en la fuerza interior que 
nos da el saber que estamos defendiendo 
una causa justa; y con el apoyo que el mis¬ 
mo grupo ofrecía a cada uno de sus inte¬ 
grantes. Por otro lado, sentíamos el respal¬ 
do de mucha gente, de las comunidades 
de base, de líderes sociales, políticos y re¬ 
ligiosos; incluso, de una parte del cuerpo 
diplomático extranjero. 

Lo cierto es que logramos romper el 
círculo de silencio que nos había paraliza¬ 
do; y hacer, junto a otros sectores sociales, 
un efectivo aporte en el difícil proceso de 
recuperación de la democracia y poder mi¬ 
tigar la angustia de muchas víctimas del 
sistema represivo. 



En el transcurso del tiempo fueron sur¬ 
giendo otros actores y organizaciones que 
atienden áreas particulares de los Derechos 
Humanos. Eso fue muy saludable y recon¬ 
fortante. Desde el Serpaj lo hemos estimu¬ 
lado y apoyado, porque entendemos que 
la defensa de la vida, de todas las vidas, 
es tarea de la sociedad en su conjunto. 
Nosotros intentamos no sólo “ser voz de 
los que no tienen voz”, sino que luchamos 
para que los “silenciados” recuperasen el 
derecho a tener voz. 

A continuación, haremos un esbozo 
de los conceptos básicos que nos sirvie¬ 
ron como orientación en la tarea llevada 
a cabo y que estimamos siguen estando 
vigentes hoy. 

Significado de los Derechos 
Humanos 

Los Derechos Humanos tienen una 
irrenunciable base ética que persigue como 
fin último la dignidad e integridad de la 
persona y la vida en libertad como valo¬ 
res esenciales. Ahora bien, no es suficiente 
tener un derecho, sino que se lo respe¬ 
te. No es una aspiración o un ideal que se 
pueda aplicar en términos genéricos, sino 
que se trata de un derecho real de los se¬ 
res humanos concretos. Cuando las fibras 
más íntimas que nos identifican como hu¬ 
manos nos llevan a rechazar lo incorrecto, 
lo que hace daño, lo que afecta la vida o la 
integridad física o psíquica del otro, de la 
otra, es un llamado de atención a nuestra 
conciencia que no podemos desoír. 

Es elemental partir de la base de que 
los Derechos Humanos son inherentes a 
la persona como tal. Su aplicación prác¬ 
tica no es una dádiva que otorga el Estado 
según su disposición y parecer. El rol del 
Estado es reconocerlos, facilitar un orde¬ 
namiento jurídico que les dé fuerza legal, 
instrumentar medidas para que se los res¬ 
pete, etc. A su vez, la Sociedad Civil, a tra¬ 
vés de sus múltiples organizaciones y me¬ 


canismos, debe velar por el cumplimiento 
cabal de los mismos y reclamar cuando 
considera que se los está transgrediendo. 

Históricamente, se ha puesto el acento 
en el derecho de los poderosos, de quienes 
pueden influir en las decisiones de los go¬ 
biernos. Así, se ha priorizado el derecho a 
la propiedad, a la libertad de empresa, a la 
privacidad, a la seguridad, etc. Sin embar¬ 
go, creemos que hoy se trata de defender 
y respetar todos los derechos de todos. 
Esta consigna puede parecer obvia, pues se 
basa en el principio de que la justicia debe 
aplicarse a todos por igual, sin privilegios 
ni distinciones. Sin embargo, la incons¬ 
tancia y debilidad de la condición huma¬ 
na frustran ese pensamiento. De nuestra 
parte, estamos convencidos de que, en un 
conflicto de intereses, la opción correcta 
es colocarse del lado de las víctimas que 
sufren las consecuencias de una situación 
injusta, que generalmente son los más dé¬ 
biles, vulnerables e indefensos. 

Imágenes Vivas 

Para nosotros, los Derechos Humanos 
no son una cuestión teórica, abstracta; 
sino que tiene nombres, rostros; son situa¬ 
ciones concretas, que dicen mucho más 
que libros académicos: 

-Es Sara Méndez buscando afanosa¬ 
mente durante 27 años al hijo que le arre¬ 
bataron de sus brazos, hasta encontrarlo. 

-Es “Tota” Quinteros, María Salvia, 
Luz Ibarburu y todas esas valerosas mu¬ 
jeres que consumen sus vidas reclamando 
Verdad y Justicia con relación al destino 
de sus hijos. 

-Es Javier Miranda portando, con una 
mezcla de emoción y congoja, la pequeña 
urna que contiene las cenizas de los restos 
recuperados de su padre. 

-Es Luis Pérez Aguirre en su entrega 
generosa e inclaudicable a la causa de los 
Derechos Humanos. 

-Es Rodolfo Martínez Barbosa, por su 



contribución en la lucha contra el racismo 
y la discriminación. 

-Y todas esas personas que se integran a 
la lucha contra la impunidad que protege 
a quienes han cometido crímenes atroces y 
a sus cómplices. 

-Incluso, es el desprecio que despierta 
la sonrisa fría y cínica del torturador que 
sale del juzgado seguro de la impunidad 
de la que gozó durante más de 30 años. 

-Pero es, también, ese niño con gesto 
de adulto que, junto a su hermanita, con¬ 
duce el caballo que tira un carro lleno de 
bolsas con desperdicios y cartones. 

-Es esa mujer del asentamiento, flaqui- 
ta y desdentada, con seis hijos a cuestas, 
que aparenta tener 50 años de edad, pero 
tiene apenas 29. 

-Son esos dos obreros de la construc¬ 
ción que mueren sepultados bajo los es¬ 
combros producidos por el derrumbe de 
un edificio en ruinas. 

-Son esos miles de jóvenes que se pre¬ 
sentan al llamado para ocupar unos pocos 
puestos de trabajo en Bancos del Estado. 

Esos y otros dramas de la vida real, esas 
figuras emblemáticas, son retazos de una 
historia que todavía debe ser contada, para 
que la memoria juegue un rol constructivo 
y reparador en la conciencia ciudadana; y 
para que las nuevas generaciones reciban 
un legado ético que les permita construir 
una sociedad más justa y más humana. 

El marco referencial 

Cuando hablamos de la integralidad 
de los Derechos Humanos, estamos afir¬ 
mando que ello abarca múltiples áreas y as¬ 
pectos: Derechos Humanos, Económicos, 
Sociales, Culturales, Civiles y Políticos, de 
los Pueblos, de los Niños, de Género, Etni¬ 
cos, de la Diversidad Sexual, etc. Y que es¬ 
tán interrelacionados entre sí. Por lo tanto, 
eso significa que no es posible encarar solos 
y simultáneamente todos los derechos, sino 
que es necesario involucrar a otros prota¬ 


gonistas en esa labor, coordinar esfuerzos 
desde una perspectiva interdisciplinaria, to¬ 
mar iniciativas, hacer propuestas. Por otro 
lado, es un trabajo de discernimiento a fin 
de priorizar los temas que en un momento 
dado requieren mayor relevancia y, ante un 
eventual conflicto entre derechos, evaluar 
cuál debe prevalecer. 

Para que los Derechos Humanos tengan 
un alcance universal, que llegue a todos, 
se debe contemplar la pluralidad de situa¬ 
ciones desde una perspectiva de equidad. 
Porque afirmar que “todas las personas son 
iguales ante la ley” pasa por forjar la uni¬ 
dad en la diversidad; esto implica sostener 
que, si vivimos en un Estado de Derecho, 
laico, cuyos habitantes pertenecemos a di¬ 
versos orígenes étnicos y culturales, que 
profesamos religiones o filosofías de vida 
múltiples, todos estamos amparados por 
una misma Constitución, las mismas leyes 
y normas, que rigen en el país y que deben 
ser aplicadas a todos por igual, sin discrimi¬ 
nación alguna, sea cual sea nuestra condi¬ 
ción, forma de pensar o de sentir. 

En última instancia, se trata de crear 
conciencia en la ciudadanía, en las insti¬ 
tuciones y organismos del Estado y en los 
sectores sociales y políticos, de la impor¬ 
tancia de llevar a la práctica, en forma real 
y efectiva, las Declaraciones, Pactos, Pro¬ 
tocolos y Leyes sobre Derechos Humanos. 
Pues, de lo contrario, son simplemente 
“letra muerta”. 

Porque están en juego, nada menos, 
principios inalienables, valores, aspectos 
éticos, que hacen a la esencia de la vida 
misma y están en la base de la institucio- 
nalidad democrática y el Estado de Dere¬ 
cho. Ello hace impostergable la tarea de 
educar en Derechos Humanos como 
instrumento que contribuya a asumir res¬ 
ponsabilidades, aprender una conducta, 
valores, un “ethos” cultural, como semilla 
que dará sus frutos en una sociedad trans¬ 
formada, en la que se priorice lo humano 
por encima de lo estructural. 



También somos conscientes de las múl¬ 
tiples dificultades que surgen en el inten¬ 
to de desempeñar un trabajo profesional, 
independiente, objetivo. Actuamos en un 
terreno resbaladizo, una especie de laberin¬ 
to lleno de enigmas a desentrañar. Fuertes 
intereses de sectores afectados se movilizan 
para presionar o descalificar. Pero eso no 
debe ser un impedimento para continuar 
adelante buscando siempre ser consecuen¬ 
tes con los objetivos planteados. 

¿De qué manera podemos participar 
activamente en la tarea permanente que re¬ 
quiere la defensa de los Derechos Humanos? 

Existe una infinidad de posibilidades, 
según el lugar que cada uno ocupe en la 
sociedad, los dones, el tiempo disponible, 
etc.; sea en forma individual o a través de 
una organización o movimiento, a nivel 
sectorial, barrial, nacional, etc. 

Indignarse ante una injusticia refleja 
ya una actitud de vida, un criterio ético 
formado. Pero la indignación sola no 
es suficiente; es necesario hacer algo, 
expresarse, actuar, si se quiere incidir 
sobre una situación injusta, o impedir 
que vuelva a suceder. No necesariamente 
tiene que ser algo espectacular, porque no 
todos tenemos vocación de héroes; pero 
sí tenemos el imperativo moral de ser co¬ 
herentes con nuestros principios y hacer 
lo que esté a nuestro alcance para que se 
concreten en la realidad. 

Ante nuevos desafíos 

Como sabemos, en estos 25 años nues¬ 
tro país ha atravesado diferentes etapas 
provocando en cada una de ellas nuevos 
desafíos. En ese marco dinámico el Serpaj 
se fue modificando, desde sus orígenes 
hasta hoy, en su carácter, su integración, 
su modalidad de trabajo, sus prioridades. 
Sin embargo, su objetivo último, esto es; 
defender y promover la integralidad de 
los Derechos Humanos, se mantiene in¬ 


tacto y es lo que le da sentido y vigencia a 
su quehacer. 

El actual Equipo Coordinador busca dis¬ 
cernir el nuevo tiempo de la realidad socio- 
política y económica nacional, a fin de descu¬ 
brir el aporte específico que el Serpaj puede, y 
debe, ofrecer a la sociedad uruguaya. 

El Informe Anual es fruto de un es¬ 
fuerzo que desde hace 19 años viene desa¬ 
rrollando la institución. Los antecedentes 
de este material los podemos rastrear en 
las primeras circulares en hojas membre- 
teadas con el logo del Serpaj, con informa¬ 
ción y denuncias sobre situaciones graves 
de violaciones a los Derechos Humanos 
en nuestro país: torturas, presos enfermos, 
muertes en las cárceles, desaparición de 
personas. Esas hojas eran enviadas a per¬ 
sonalidades de la vida nacional, organiza¬ 
ciones, iglesias y embajadas. 

Más tarde, se publicaría una revista 
mensual con información y artículos di¬ 
versos, hasta llegar al Informe Anual. 

Creemos que es un rico material de 
información, análisis e investigación, con 
un enfoque riguroso, que cumple una im¬ 
portante función al servicio de organiza¬ 
ciones y personas interesadas en el tema. 
No se pretende integrar en el Informe lo 
que la institución hace o promueve, sino 
más bien destacar lo que realmente ha 
sucedido en el país durante el período en 
relación a los Derechos Humanos. 

Esperamos que sea no solamente ma¬ 
terial de consulta, sino que provoque un 
compromiso en el lector, en el cual todos 
nos sintamos involucrados. Porque esta¬ 
mos convencidos de que, además de los 
factores subjetivos y de sensibilidad perso¬ 
nal, es de gran importancia poder contar 
con información fidedigna que permita 
adoptar una posición sobre determinados 
temas y asumir un compromiso responsa¬ 
ble con los Derechos Humanos. 

Pastor Ademar Olivera 




27 1.2 5 6 . 




Derechos Civiles 
y Políticos 


Foto: Archivo Brecha 















Campaña por la nulidad \ 

de la ley de caducidad \ 


Hacia mediados de 2005 se incorpo¬ 
ró al debate público la opción de declarar 
nula e inexistente la ley de caducidad. En 
dicho contexto, Serpaj, organizaciones so¬ 
ciales y comunicadores, tomaron posición 
explícita por la nulidad de la ley de cadu¬ 
cidad. (1) 

En 2006, el PIT-CNT lanzó una cam¬ 
paña nacional por la nulidad de la ley, a la 
cual adhirieron diversas organizaciones so¬ 
ciales y de Derechos Humanos nucleadas 
en la Plataforma de Derechos Humanos, de 
la cual participa Serpaj. (2) 

La movilización tuvo como objetivo 
generar debate, informar y sensibilizar so¬ 
bre los fundamentos y la necesidad de que 
la ley de caducidad sea declarada nula con 
alcance general. Con multitudinarios actos 
de lanzamiento en Paysandú, Maldonado, 
Durazno, Rocha, Pando, Montevideo y 
Buenos Aires, la propuesta por la nulidad 
recibió amplio respaldo de diversos secto¬ 
res de la población y logró la adhesión de 
numerosos actores y sectores políticos. 

En el marco de la campaña por la nu¬ 
lidad, Serpaj reeditó una versión amplia¬ 
da del libro de Oscar López Goldaracena, 
Derecho Internacional y Crímenes contra la 
Humanidad, que establece fundamentos 
jurídicos a favor de la nulidad de las nor¬ 
mas de impunidad. 

En la presentación de la obra, la ex pre¬ 
sidenta de la Suprema Corte de Justicia, 
Dra. Jacinta Balbela y el constitucionalis- 
ta, Dr. Alberto Pérez Pérez, compartieron 


y reafirmaron que la ley de caducidad es 
jurídicamente nula e inconstitucional. 

Hoy el tema se ha instalado, irrever¬ 
siblemente, en la agenda política sobre 
Derechos Humanos. 

El avance del espacio de reflexión en 
torno a la nulidad de la ley de caducidad 
dio, últimamente, un salto cualitativo al 
consolidarse un ámbito permanente de 
coordinación nacional para todos los ac¬ 
tores sociales y políticos que, a título indi¬ 
vidual o colectivo, están de acuerdo con la 
propuesta. 

La postura de muchos sectores políti¬ 
cos es, por el momento, mantener la ley de 
caducidad y aplicarla de forma tal que per¬ 
mita el avance de las nuevas causas judicia¬ 
les. Sin embargo, es un hecho objetivo que 
hay casos que no podrán ser juzgados si se 
mantiene la norma. Un de éstos es el de 
la desaparición de la ciudadana argentina, 
María Claudia García, nuera del escritor 
Juan Gelman, cuyo expediente fue archi¬ 
vado a pedido de la Fiscalía y en aplicación 
de la ley de caducidad. 

Por ello, Serpaj realizada un llama¬ 
miento de especial atención sobre un 
hecho fundamental: haberse compro¬ 
metido a respetar la ley, no quiere de¬ 
cir mantenerla inmutable para siempre. 
Respetemos la ley mientras esté vigente 
pero luchemos por removerla si se han 
verificado nuevos hechos que eviden¬ 
cian el error político, ético y jurídico 
que significó su aprobación. 


1 Ver: Derechos Humanos en el Uruguay. Informe 2005. Montevideo: Serpaj. 

2 Amnistía Sección Uruguay, Atabaque, Crysol, Familiares de Asesinados por Razones Políticas, Familiares de Detenidos y Muer¬ 
tos por la Dictadura, FEUU, Fucvam, Isode, Serpaj y Sersoc. 



No hay contradicciones. Respetemos 
todo el Derecho, incluido el Derecho In¬ 
ternacional de los Derechos Humanos. 

Hoy en el Uruguay, nadie duda que 
existieron violaciones a los Derechos Hu¬ 
manos que califican como crímenes de lesa 
humanidad y ninguna ley que impida o 
obstaculice su juzgamiento es jurídicamen¬ 
te válida. Se trata de aplicar el Derecho. 

Consideremos, además, que por una¬ 
nimidad el Parlamento aprobó la Ley N° 
18.026 que tipifica el Genocidio, los Crí¬ 
menes de Lesa Humanidad, los Crímenes 
de Guerra y las normas de cooperación 
con la Corte Penal Internacional. Esta 
nueva norma reafirmó la vocación de 
nuestro pueblo en los principios esen¬ 
ciales de Verdad y Justicia en relación 
con los más aberrantes violaciones a los 
Derechos Humanos. 

Si queremos seguir transitando hacia la 
construcción de una sociedad firmemente 
asentada sobre nuevas bases éticas enmar¬ 
cadas en los Derechos Humanos, debemos 
aspirar a profundizar un Estado de Derecho 
Democrático y Pleno, en el cual la justicia 
para los crímenes de lesa humanidad debe 
ser un principio innegociable y, consecuen¬ 
temente, una obligación del Estado. 

En esta concepción, la ley de cadu¬ 
cidad no tiene cabida, ni hay mérito al¬ 
guno para mantenerla vigente, cuando 
nació jurídicamente nula. 

Convocatoria: 

Coordinadora Nacional por la Nuli¬ 
dad de la Ley de Caducidad 

Ninguna ley es inmutable. 

* Declarar la nulidad de la ley de 
caducidad, es un imperativo histórico, 
moral y jurídico, que debe estar por en¬ 
cima de coyunturas políticas. 


* Declarar la nulidad de la ley de 
caducidad hace a la esencia misma del 
desafío que implica enfrentar el pasado 
y afianzar, sobre las ruinas de la sociedad 
represiva, una progresiva búsqueda de los 
valores que deben cimentar el entramado 
social y un modelo de convivencia inspira¬ 
do en la matriz de los Derechos Humanos, 
concebidos éstos como un todo dinámico, 
interdependiente e indivisible. 

* Declarar la nulidad de la ley de 
caducidad hace a la esencia misma de 
la preservación y profundización de la 
Democracia, ya que no es ni será posible 
consolidar un Estado de Derecho demo¬ 
crático y pleno sin asumir que la justicia 
es un elemento innegociable del modelo 
cultural inherente a la democracia, cuan¬ 
do se trata de dar respuesta a situaciones 
que califican como “crímenes de lesa hu¬ 
manidad”. 

* Llamamos, en tal sentido, a cons¬ 
truir un movimiento nacional, parti- 
cipativo, plural, democrático, flexible 
y abierto a todas las personas, organi¬ 
zaciones políticas y sociales, el cual, 
basado en el mutuo respeto de sus in¬ 
tegrantes e inspirado en la concepción 
interdependiente e indivisible de todos 
los Derechos Humanos, consolide un 
espacio común en pro de la nulidad de 
la ley de caducidad, bajo una coordina¬ 
ción permanente y adecuada para cum¬ 
plir con el objetivo trazado. 

* Convocamos, por la presente, a 
toda la ciudadanía y, muy especialmen¬ 
te, a todos los actores políticos y organi¬ 
zaciones sociales coincidentes con nues¬ 
tra propuesta, para que adhieran públi¬ 
ca y expresamente a los postulados que 
nos unen, invitando a sumar esfuerzos 
participando en esta campaña a través 
de la Coordinadora Nacional por la Nu¬ 
lidad de la Ley de Caducidad. 



Algunos fundamentos jurídicos y 
de inconstitucionalidad de la ley 
de caducidad (1) * 

“La palabra caducidad ya es cadáver, ya ha sido sustituida por la lucha, 
por la vida digna y responsable de todos los uruguayos”. <2) 

Dra. Jacinta Balbela de Delgue 


1. La violencia como vicio del 
consentimiento. Ley aprobada bajo 
amenaza militar 

Es un hecho notorio que la ley de ca¬ 
ducidad fue sancionada apresuradamente y 
bajo explícita presión militar, lo que de por 
sí alcanzaría para considerarla ilegítima des¬ 
de los puntos de vista jurídico y político. 

Restablecida la democracia, la voluntad 
expresada en el Parlamento era proceder 
al juzgamiento, sin excepciones, de todas 
las violaciones de los Derechos Humanos 
cometidas por el gobierno de facto o bajo 
su amparo, razón por la cual éstas se ex¬ 
cluyeron de la amnistía aprobada para los 
detenidos políticos. (3) 4 

Sin embargo, esta decisión fue alterada 
en virtud de presiones ilícitas. 

A fines de 1986, cuando se resolvió 
que los militares indagados comparecie¬ 
ran ante la justicia ordinaria, el teniente 
general Hugo Medina retuvo en su “caja 


fuerte” las citaciones judiciales cursadas y, 
convertido en portavoz de los estamentos 
militares, anticipó el desacato y la ame¬ 
naza de insubordinación. Fue cuando, en 
menos de una semana, se aprobó la Ley N° 
15.848 o ley de caducidad <4) . 

Resultan ilustrativas las opiniones de 
algunos legisladores de la época, reciente¬ 
mente recordadas en el informe que el Dr. 
Alberto Pérez Pérez brindara, el 5 de di¬ 
ciembre de 2005, a la Comisión de Cons¬ 
titución y Legislación de la Cámara de 
Senadores, cuando fue consultado sobre el 
proyecto de ley interpretativo de la ley de 
caducidad. Así, por ejemplo, el Senador 
Alberto Zumarán afirmó: “Señor Presiden¬ 
te: el señor senador Batalla que, además de 
colega, es amigo personal, ha dicho reitera¬ 
damente que vamos a votar una decisión 
empujados por una presión. Creo que es cier¬ 
to; yo, al menos, me siento presionado. (...)y 
creo que en este tiempo nunca me he sentido 
más coaccionado que ahora. Todos sabemos 


1 Autor: Oscar López Goldaracena. El presente artículo se corresponde con extractos del libro del autor: Derecho Internacional 
y Crímenes contra la Humanidad. Montevideo: Serpaj. 2006. 

2Ex presidenta de la SCJ. Actas de la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores. Carpeta 390/2005. Dis¬ 
tribuido 610/2005. Sesión del día 5 de diciembre de 2005, p. 3: "¿Qué disyuntiva, entonces, se le presenta al jurista? Estimo sin lugar 
a dudas que lo que corresponde es anular la ley madre y volver a legislar. (...) Reitero que la caducidad se gestó históricamente y del 
mismo modo, justamente, se aplica. La lógica de los hechos, desde entonces, veinte años, tal vez más, ha perdido vigencia, ha perdido 
razón de ser. Como enseñaba el ilustre Couture, todo lenguaje es espacial y temporal; las palabras pertenecen a la tierra y además 
nacen, se desarrollan, se debilitan y mueren". 

3 El Art. 5 de la Ley N° 15.737, de 8 de marzo de 1985, dispone: "Quedan excluidos de la amnistía los delitos cometidos por funcio¬ 
narios policiales o militares, equiparados o asimilados, que fueran autores, coautores o cómplices de tratamientos inhumanos, crueles 
o degradantes o de la detención de personas luego desaparecidas y por quienes hubieran encubierto cualquiera de dichas conductas. 
Esta exclusión se extiende asimismo a todos los delitos cometidos por móviles políticos, por personas que hubieren actuado ampara¬ 
das por el poder del Estado en cualquier forma o desde cargos de gobierno." 

4 Al discutirse el proyecto de ley, los legisladores consideraron expresamente que no se trataba de una ley de amnistía, sino de 
la caducidad del poder-deber de castigar determinados delitos. Si se hubiera querido sancionar una amnistía, se habría dicho 
en forma expresa utilizando la terminología del Art. 85, numeral 14 de la Constitución. Por otra parte, no se derogó el Art. 5 de la 
Ley N° 15.737 mencionado en la nota al pie precedente. Conforme: Alberto Pérez Pérez, Informe a la Comisión de Constitución y 
Legislación de la Cámara de Senadores, 5 de diciembre de 2005. Opinión jurídica sobre el proyecto de ley por el que se interpreta 
el artículo I o a 4 o de la Ley N° 15.848. Ver: Sentencia 184/88, de 2-V-1988. La Justicia Uruguaya, caso 10.997, t. XCVI, sección 1. 
Fundamento de voto discorde de García Otero, p. 375. 



que el lunes se va a consumar un hecho que 
ha sido previamente anunciado. Ocurre que 
los señores militares han resuelto corporati¬ 
vamente no ir a declarar, no presentarse ante 
la justicia. Esto, repito, lo conocemos todos. 
(...) Perdonen la pasión y los decibeles, pero 
se trata de cosas muy hondas. Se dice que hay 
presión; ¡claro que la hay! ¿A quién se le pudo 
ocurrir que no existe presión! ¡Cómo se puede 
pensar que el Partido Nacional, quien juró y 
perjuró para decir que no, ahora dice que sí y 
no es bajo una presión insoportable?” <5> . 

Indudablemente, el Poder Legislativo 
fue objeto de una coacción ilegítima por 
parte de los militares, lo que invalida la 
norma votada. 

En tal sentido, en ocasión del fallo de 
la Suprema Corte de Justicia (SCJ) que 
en votación dividida consideró consti¬ 
tucional la ley de caducidad, el ministro 
Nelson García Otero fundamentó su voto 
negativo y discorde, afirmando: “En efecto 
es un hecho notorio que dispuesta la citación 
de funcionarios militares por sede judicial 
civil, los mandos superiores de las Fuerzas 
Armadas decidieron no cumplir el precepto 
constitucional. Ante la posibilidad de un 
grave conflicto institucional, el Parlamen¬ 
to, en sesiones del jueves 18 de diciembre, 
viernes 19, sábado 20, domingo 21 y lunes 
22 de diciembre de 1986, sancionó la Ley 
N°15.848, premura originada en que el lu¬ 
nes 22 estaba dispuesta la comparecencia de 
militares en sede judicial común. El propio 
22 de diciembre de 1986fue promulgado el 
proyecto de ley por el Poder Ejecutivo. 

Lo expuesto no es especulación, está dicho 
expresamente en las sesiones respectivas (...). 


Se documentó allí por extenso que la ley N° 
15.848 se sancionaba para posibilitar que 
no se cumpliera con lo dispuesto en el artícu¬ 
lo 253 de la Constitución. Esto basta a mi 
entender, para tachar de inconstitucional, de 
las normas de la referida ley, los artículos I o , 

2)0 y /£ 0 ”( 6 ) 

El 7 de abril de 1987, varios legislado¬ 
res del Partido Nacional l7) que participa¬ 
ron en el debate parlamentario que culmi¬ 
nó en la sanción de la ley de caducidad, 
presentaron a la Cámara de Representan¬ 
tes un proyecto de ley para la anulación 
de los artículos I o a 4 o de dicha norma 
(8) , fundamentado en la inconstitucionali- 
dad por la presión ejercida sobre el Poder 
Legislativo. Al respecto, considerando la 
contemporaneidad de esta iniciativa con 
los hechos que hemos narrado, resulta 
ilustrativo transcribir parte de la exposi¬ 
ción de motivos de dicho proyecto de ley: 
“Es notorio que, con los primeros cuatro artí¬ 
culos de la ley, cuya anulación se propone, se 
buscó una anticipación a los hechos que con¬ 
figurarían el desacato institucional; se buscó 
acordar el derecho a determinados hechos de 
desobediencia que, al momento de dictarse la 
ley, se juzgaba de inevitable producción. 

Se eligió este camino, que consistió en 
pretender volver permisivo y legítimo lo que 
se anunciaba como hecho de acaecimiento 
tan fatal como incierto, que postergaba pre¬ 
cisamente la juridicidad del acto legislativo 
y, más concretamente, su concordancia cons¬ 
titucional. 

La coacción ilegítima no es más que la 
preponderancia de una voluntad sobre la 
otra y es claro que de este fenómeno de mero 


5 Alberto Pérez Pérez, Informe a la Comisión de Constitución. Op. cit. 

6 Sentencia 184/88, de 2-V-1988. La Justicia Uruguaya, caso 10.997... Op. cit. Fundamento de voto discorde de García Otero, p. 374. 

7 Juan A. Oxacelhay, Javier Barrios Anza, Alem García, Ricardo Rocha Imaz, Edison H. Zunini, Raúl Rosales Moyano, Julio Maimo 
Quíntela y Ernesto Amorín Larrañaga. 

8 Cámara de Representantes. Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración. Carpeta N° 1.792 de 
1987. Repartido N° 366, abril de 1987. Texto del Proyecto de Ley: "Artículo 7 o . Anúlase, por razón de inconstituclonalidad, los artícu¬ 
los 1 °, 2 o , 3 o y 4 o de la Ley N° 7 5.848, de 22 de diciembre de 7 986. Artículo 2 o . Los Tribunales competentes del Poder Judicial continua¬ 
rán la tramitación de las causas comprendidas en las disposiciones anuladas de la referida ley, como si estas últimas no se hubieran 
dictado. Artículo 3 o . El Poder Ejecutivo devolverá inmediatamente y sin más trámite las causas que le hubieren sido enviadas en cum¬ 
plimiento del artículo 3 o de la Ley N° 15.848 (...). Si el Poder Ejecutivo hubiere dictado resolución que incluyere el caso en la caducidad 
reconocida por el artículo I o de la Ley N° 15.848 (...), tal resolución se tendrá por no pronunciada. Artículo 4 o . Comuniqúese, etc." 



hecho, de pura prevalecencia, no surge ni 
puede surgir para la voluntad predominante 
título jurídico válido. Tal título solamente 
habría surgido si hubiera participado en el 
acto legislativo la voluntad libre y soberana 
del Parlamento; pero el apresurado proceso 
de sanción de la ley, que inequívocamente 
buscó adelantarse en horas a hechos que se 
tenía como inevitables, permite descartar 
toda libertad en la decisión. Demás está de¬ 
cir que los artículos de la ley, cuya anulación 
se propugna, causaron agravio sensible a la 
institucionalidad democrática. (9> ” 

La sanción de la ley de caducidad, 
en el contexto referido, demuestra que 
el Parlamento fue forzado mediante un 
comportamiento intimidatorio a través 
de la amenaza, lo que implica un vicio 
de violencia en el proceso de formación 
de la voluntad legislativa. 

2. La “lógica de los hechos” 
no es fuente de derecho 

El artículo I o de la Ley N°15.848 es 
inequívoco en señalar que la “caducidad 
de la pretensión punitiva” no tendría como 
“fuente de derecho” la ley aprobada. 

La ley no crea ni constituye una situa¬ 
ción jurídica nueva; por el contrario, re¬ 
conoce una situación preexistente. Tiene 
naturaleza “declarativa” y no “constituti¬ 
va”. El texto legal no deja margen para la 
duda: “Reconócese que como consecuencia de 
la lógica de los hechos (...) ha caducado el 
ejercicio de la pretensión punitiva del Estado 

¿Cuál es la “fuente de derecho” incons¬ 
titucional? La repuesta es muy simple; el 
poder militar ejercido en forma ilícita, ya 
se ubique históricamente en el llamado 


Pacto del Club Naval o, lo que parece más 
evidente, en la amenaza de desacato insti¬ 
tucional de diciembre de 1986. 

La norma sancionada demuestra que “la 
caducidad” habría operado en un momen¬ 
to histórico indeterminado anterior a la 
sanción de la ley, en razón de “la lógica de 
los hechos” y no por el “efecto constitutivo” 
de la ley que en definitiva se dictó. 

El entonces senador Dr. Gonzalo Agui- 
rre, en la discusión parlamentaria de la ley 
señaló: “En el artículo I o de este proyecto no 
hemos empleado por casualidad el verbo «re¬ 
conocen. Hemos tenido plena conciencia de 
que tenemos que iniciar este proyecto con una 
disposición que no es, como se dice por quienes 
saben de Derecho, una norma constitutiva, es 
decir, una disposición que crea una situación 
jurídica, sino una disposición declarativa. No 
crea una situación jurídica nueva, sino que 
reconoce o declara una preexistente. ¿Y cuál 
es ella? Una situación de vigencia limitada de 
la Constitución, que ha impedido hacer jus¬ 
ticia y que ha determinado la impunidad de 
hecho que por dos años hemos tenido que to¬ 
lerar. Sólo significa reconocer que las normas 
constitucionales y legales que sujetan a todos 
los ciudadanos al Poder Judicial, no funcio¬ 
nan respecto de los militares, por virtud de un 
hecho anterior” <I0) . 

Consecuentemente, se violó flagran¬ 
temente la Constitución de la República 
al consagrarse la extinción de la potes¬ 
tad punitiva del Estado en virtud de la 
supuesta presión militar que la Cons¬ 
titución no reconoce como habilitan¬ 
te para generar normas jurídicas váli- 
das (11) . Lo reafirma la Dra. Jacinta Balbela 
en el fundamento de su voto discorde con 
el fallo de la SCJ mencionado: “Pueden 
ser válidas del punto de vista substancial las 


9 Ibíd. Exposición de Motivos, p. 2. 

10 Alberto Pérez Pérez. Informe a la Comisión de Constitución... Op. cit. 

11 "Ningún acuerdo político, ni la lógica de los hechos subsiguientes, tiene previsión constitucional que autorice desconocer lo que 
como principio fundamental de nuestra organización democrática establecen los Art. 4 o y 82° de la Constitución. Ningún acuerdo 
político y la consecuencia lógica del mismo, puede investirla representación original o delegada de la soberanía y por tanto es absolu¬ 
tamente inidóneo para emitir norma jurídica válida, vigente o aceptable". Sentencia 184/88, de 2-V-1988. La Justicia Uruguaya, caso 
10.997... Op. cit. Fundamento de voto discorde de García Otero, p. 375. 



motivaciones, las razones invocadas, reali¬ 
dad política, social, etc., para reconocer una 
voluntad ajena como determinante de una 
norma jurídica, pero formalmente hay que 
convenir que ese mismo reconocimiento de 
una fuente de derecho no reconocida por la 
Constitución, engendró una ley viciada de 
inconstitucionalidad en cuanto no es expre¬ 
sión de la soberanía de la Nación —artículo 
82 Constitución Nacional— ” (I2> . 

La aprobación de la “ley de caduci¬ 
dad” fue producto de la amenaza mili¬ 
tar; y la “lógica de los hechos”, a la que 
se le asignó inconstitucionalmente el 
carácter de fuente de derecho, invalida 
la norma dictada. 

3. Violación del principio de separa¬ 
ción de poderes 

La ley de caducidad es manifiestamente 
inconstitucional al violar en forma notoria 
el principio de separación de poderes. 

En efecto, el artículo 3 o de la Ley N° 
15.848 asignó al Poder Ejecutivo funcio¬ 
nes jurisdiccionales (13) , por las cuales el 
Poder Ejecutivo es el que debe determinar 
qué casos están incluidos en la caducidad; 
su decisión es obligatoria para el juez. 

Por lo tanto, la opinión del Poder Eje¬ 
cutivo -y no la del Poder Judicial- es la 
decisiva para la causa. Notoriamente, la 
ley en cuestión viola en forma flagrante 
la Constitución; “la función que al Poder 
Ejecutivo le ha sido encomendada, está com¬ 
prendida indudablemente en la categoría de 
acto jurisdiccional, reservado sólo al Poder 
Judicial, cualquiera fueren los motivos deter¬ 
minantes de la decisión” <I4> . 


El artículo 233 de la Constitución dis¬ 
pone expresamente que el Poder Judicial 
será ejercido por la SCJ y los Tribunales y 
Juzgados respectivos. No asigna funciones 
jurisdiccionales al Poder Ejecutivo. Con¬ 
secuentemente, el Poder Legislativo no 
puede asignarle esas funciones al Ejecuti¬ 
vo -como lo hizo- sin violar la Constitu- 
ción (15) . 

4. Nulidad por mandato del Derecho 
Internacional 

Indudablemente, en tan peculiar pro¬ 
ceso legislativo no se realizó un análisis ju¬ 
rídico de concordancia, ni con la Consti¬ 
tución de la República -como se ha obser¬ 
vado—, ni mucho menos con el Derecho 
Internacional de los Derechos Humanos. 

Toda opción política tiene límites jurí¬ 
dicos y, para el caso, el derecho internacio¬ 
nal prohibía la adopción de cualquier tipo 
de medida que impidiera la persecución o 
juzgamiento de crímenes de lesa humani¬ 
dad. 

En este contexto, la sanción de la ley 
de caducidad -como en otros países las le¬ 
yes de punto final- implicó una solución 
política ciega al Derecho, constituyéndose 
en instrumento de ocultamiento para las 
violaciones a los Derechos Humanos ocu¬ 
rridas. 

No sólo se evitó una madura y serena 
reflexión política sobre cómo asegurar el 
Estado de Derecho, sino que se olvidó el 
espacio que debió ocupar la Ciencia Jurí¬ 
dica en el proceso de formación de la vo¬ 
luntad política. No existió consideración 
alguna sobre la compatibilidad de la ley 


12 Ibíd. Fundamento de voto discorde de Jacinta Balbela. p. 377. 

13 El Art. 3 de la Ley N°15.848 dispone: "A los efectos previstos en los artículos anteriores, el Juez interviniente en las denuncias 
correspondientes, requerirá al Poder Ejecutivo que informe, dentro del plazo perentorio de treinta días de recibida la comunicación, si 
el hecho investigado lo considera comprendido o no en el artículo I o de la presente ley. Si el Poder Ejecutivo así lo comunicare, el Juez 
dispondrá la clausura y el archivo de los antecedentes. Si en cambio, no contestare o informa que no se halla comprendido dispondrá 
continuar la indagatoria. Desde la fecha de promulgación de esta ley hasta que el Juez reciba la comunicación del Poder Ejecutivo 
quedan suspendidas todas las diligencias presumariales en los procedimientos mencionados en el inciso primero de este artículo." 

14 Sentencia 184/88, de 2-V-1988. La Justicia Uruguaya, caso 10.997..., Op. cit. Fundamento de voto discorde de Jacinta Balbela. 
p. 380. 

15 Ibíd. Fundamento de voto discorde de García Otero, p. 375. 



de caducidad con el Derecho Internacio¬ 
nal. “Por urgentes que pudieran resultar las 
propuestas políticas, siempre existe opción 
posible entre la arbitrariedad y el derecho. Y 
en la arbitrariedad no se construye ninguna 
sociedad justa ni se garantiza la continuidad 
democrática” (16> . 

En la especie, se incorporaron a nues¬ 
tro ordenamiento jurídico positivo, nor¬ 
mas que son absolutamente nulas por ser 
contrarias y violatorias de normas de de¬ 
recho internacional general con rango de 
jus-cogens\ 

Las normas de impunidad de la ley de 
caducidad son violatorias de la norma de 
jus-cogens que prohíbe los Crímenes contra 
la Humanidad y dispone el castigo para sus 
responsables; las normas de impunidad de la 
ley de caducidad son violatorias de normas 
de jus-cogens que consagran Derechos Hu¬ 
manos fundamentales. 

Tengamos presente que las normas de 
jus-cogens son aquellas “ aceptadas y reco¬ 
nocidas por la comunidad de Estados en 
su conjunto” que no admiten acuerdo en 
contrario; son normas “ universales, im¬ 
perativas y dinámicas” que se encuentran 
por encima de la voluntad de los Esta¬ 
dos; que no reconocen límites geográfi¬ 
cos o humanos para su aplicación; que 
se sitúan en el vértice del ordenamiento 
jurídico; que no pueden ser derogadas 
por ningún tratado, sino únicamente por 
otras normas de igual naturaleza; pero 
lo más importante para el tema que nos 
ocupa es que son absolutamente nulos 
los tratados celebrados en violación de 
las mismas y, con más razón, serían ab¬ 
solutamente nulas las leyes de un país 
sancionadas en contradicción con sus 
preceptos (17) 


En resumen, los artículos I o a 4 o de 
la Ley N° 15.848 o ley de caducidad, son 

nulos e inconstitucionales: 

* Por vicio del consentimiento; al ha¬ 
berse aprobado la ley de caducidad bajo 
coacción militar, no existió consenti¬ 
miento válido del Poder Legislativo. 

* Por reconocer como fuente de derecho 
de la “caducidad de la pretensión punitiva” a 
la presión militar, una fuente de derecho 
no prevista por la Constitución. 

* Por violar el derecho de las personas 
y de los pueblos a que el legislador no li¬ 
mite el derecho a exigir el juzgamiento 
de los crímenes de lesa humanidad. 

* Por violar, notoriamente, el princi¬ 
pio constitucional de la separación de 
poderes. 

* Por ser incompatibles con el artícu¬ 
lo XVIII (Derecho de justicia) de la De¬ 
claración Americana de los Derechos y 
Deberes del Hombre, y los artículos 1, 8 
y 25 de la Convención Americana sobre 
Derechos Humanos, tal como lo señalara 
la Comisión Interamericana de Derechos 
Humanos de la OEA. 

* Por violar normas y principios de 
jus-cogens que obligan al Estado a abste¬ 
nerse de adoptar legislaciones que impi¬ 
dan el juzgamiento de los “crímenes de 
lesa humanidad”. 

5. La declaración de nulidad y el refe¬ 
réndum de 1989 

Proseguir con el análisis obliga a con¬ 
siderar un aspecto histórico, jurídico y 
político de gran importancia: la ley de ca¬ 
ducidad no pudo ser removida de nuestro 
ordenamiento jurídico por el referéndum 
popular que se llevó a cabo el 16 de abril 


16 LÓPEZ GOLDARACENA. Oscar. La Ciencia Jurídica en el debate sobre las violaciones a los Derechos Humanos , en Revista Planes 
& Programas, Año I, N° 2-3. Montevideo, 1987. p. 54. 

17 Ver: fundamentos de la nulidad en función de lo dispuesto por el Derecho internacional en López Goldaracena, "Derecho 
Internacional y Crímenes contra la Humanidad", Op. cit. 



de 1989, el cual si bien no le quitó su anti¬ 
juridicidad, le otorgó un respaldo mayorita- 
rio en un momento determinado. Primaron 
las razones de conveniencia política y de 
amenaza militar latente por sobre el man¬ 
dato jurídico de los Derechos Humanos. 

El hecho de que la ley fuera confirma¬ 
da por un referéndum, le otorgó sustenta- 
bilidad política pero no modificó cualita¬ 
tivamente su contenido antijurídico, ni 
lo convalidó. Los artículos I o a 4 o de la ley 
de caducidad no cambiaron su naturaleza 
jurídica por el referéndum: si nacieron 
nulos, siguen siendo nulos y es posible 
declararlos nulos e inexistentes. 

No existe ninguna norma jurídica que 
impida al Poder Legislativo considerar el 
tema o, en su caso, que evite nuevos plan¬ 
teamientos por su inconstitucionalidad. 

El principio establecido en nuestra 
Constitución es que la función legislati¬ 
va incumbe a la Asamblea General y ésta, 
en ejercicio de su competencia constitu¬ 
cional, está legítimamente facultada para 
anular un acto legislativo viciado de nu¬ 
lidad absoluta, aunque el mismo hubiese 
sido objeto de referéndum (18) . 

Hemos puesto reiteradamente un 
ejemplo: si por votación popular estable¬ 
ciéramos la esclavitud, ¿estaríamos sancio¬ 
nando una norma substancialmente válida? 
No. Sería nula; absolutamente nula por ir 
contra normas y principios de Derechos 
Humanos que se encuentran por encima de 


la disponibilidad de los Estados-, sería nula e 
inconstitucional aunque contara con res¬ 
paldo político y social, más allá de que in¬ 
dicaría el grado de deterioro social al que 
habríamos llegado (19) . 

Pero existen otros elementos que de¬ 
ben ser considerados. 

Al inicio de los procesos de restableci¬ 
miento democrático de América Latina, 
finalizadas las dictaduras militares de déca¬ 
das pasadas, las sociedades se enfrentaron 
al desafío de dar respuesta a las violaciones 
sistemáticas de los Derechos Humanos 
perpetradas por el Estado. 

En dicha instancia, fue una constante 
advertir que los militares no solamente no 
mostraron su arrepentimiento, sino que 
tampoco reconocieron su participación y 
responsabilidad; por el contrario, negaron 
los hechos, les restaron importancia o bien 
los calificaron como actos aislados, confia¬ 
dos en que el poder real y efectivo que en 
la realidad mantenían, fuese visto por los 
políticos de la época como un elemento de 
disuasión, presión y amenaza (20) . 

Existen, sin embargo, momentos his¬ 
tóricos que son verdaderos puntos de in¬ 
flexión. 

La política que se viene implemen- 
tando en relación con la Verdad y la Me¬ 
moria, ha aportado avances significativos, 
fundamentalmente, al dejar en evidencia 
algunas de las atrocidades de la dictadura, 
ocultas durante décadas. 


18 "Ningún texto constitucional excluye de la potestad legislativa de la Asamblea General a las normas de rango legislativo que hayan 
sido sancionadas por el pueblo en ejercicio directo de la soberanía (iniciativa popular), ni a las leyes sancionadas por la Asamblea 
General que hayan mantenido su vigencia en caso de que el pueblo no haga lugar a un recurso de referéndum. Tanto aquellas como 
éstas son leyes iguales a las demás, y están sujetas a todas las normas constitucionales que se refieren a las leyes, como, en particular, 
al control de constitucionalidad de las leyes y al control de conformidad de las leyes respecto del derecho internacional de los Derechos 
Humanos." Alberto Pérez Pérez, Op. cit. 

"Podrían mencionarse situaciones históricas en las cuales algunos Estados han promulgado leyes de conformidad con su estructura ju¬ 
rídica pero que no ofrecieron garantías adecuadas para el ejercicio de los Derechos Humanos, impusieron restricciones inaceptables o, 
simplemente, los desconocieron. Tal como lo ha manifestado la Corte, el cumplimiento de un procedimiento constitucional «no impide 
en todos los casos que una ley aprobada por el Parlamento llegue a ser violatoria de los Derechos Humanos»." Corte Interamericana 
de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-13/93 de 16 de julio de 1993. 

19 LÓPEZ GOLDARACENA. Oscar. Reflexión Jurídica: alternativa a la impunidad. En: "Derechos Humanos en el Uruguay, Informe 
2005". Montevideo: Serpaj. p. 26. 

20 Ver: Verdad, justicia y reparación. Desafíos para la democracia y la convivencia social. Instituto Interamericano de Derechos 
Humanos. 2005. 




Aun sin mucha perspectiva histórica 
-por su inmediatez-, podríamos calificar 
al período transcurrido desde marzo de 
1985 hasta de febrero de 2005, como un 
“tiempo de transición” en materia de De¬ 
rechos Humanos. 

Desde 2005, Uruguay vive una nue¬ 
va etapa en la cual la sociedad comienza 
a enfrentar, descarnadamente, su pasado. 
Recién está conociéndolo. 

Las violaciones a los Derechos Huma¬ 
nos no fueron actos aislados o desvíos sin 
importancia, y fueron coordinadas entre 
los países de la región en lo que hoy se co¬ 
noce como el “Plan Cóndor”. 

El informe público que el Comando 
General de la Fuerza Aérea Uruguaya en¬ 
tregó, el 8 de agosto de 2005, al Presidente 
de la República, Tabaré Vázquez, admite 
que en 1976 se realizaron dos vuelos clan¬ 
destinos que transportaron ciudadanos 
uruguayos detenidos en Argentina. Las 
personas trasladadas en el “segundo vue¬ 
lo”, el 5 de octubre de 1976, se mantienen 
desaparecidas. Se trataría, probablemente, 
de uruguayos exiliados en la República 
Argentina, detenidos clandestinamente 
en el marco de la coordinación represiva y 
que, luego de permanecer secuestrados en 
centros de reclusión clandestina, habrían 
sido transportados en el “segundo vuelo”. 
Se ignora su suerte posterior aunque pro¬ 
bablemente hayan sido asesinados; se des¬ 
conoce dónde están sus restos. 

Tras la confesión del informe de la 
Fuerzas Aérea, resta confirmar si las perso¬ 
nas trasladadas en el segundo vuelo fueron 
ejecutadas. Si fuera así, se probarían ejecu¬ 
ciones masivas por la dictadura uruguaya 
que calificarían, sin dudas, como “críme¬ 
nes de lesa humanidad”, lo cual no era un 



hecho reconocido por el gobierno en el s 
contexto del referéndum. Z 

El Estado, concebido y estructurado í 

para garantizar que las personas bajo su > 
jurisdicción gocen de los Derechos Hu¬ 
manos, es el que los viola bajo un padrón 0 
regular de conductas aberrantes, torturas, Z 

ejecuciones extrajudiciales y desaparicio- „ 

nes forzadas, cometiendo “crímenes de „ 

lesa humanidad”. 

Estamos ante supuestos de “macrocri- Z 

minalidad”, esto es, la criminalidad de los * 
poderosos, “criminalidad fortalecida por * 

el Estado”, “crímenes de Estado”, “terro¬ 
rismo de Estado o criminalidad guberna¬ 
mental”. (21) 

Por consiguiente, nadie puede quitarle 
a la sociedad la legitimidad de debatir so¬ 
bre estos hechos que hoy se admiten en la 
búsqueda de una actitud definitiva, con¬ 
forme al Derecho, frente a la violación de 
los Derechos Humanos ocurrida durante 
la dictadura. 

El ejercicio de la soberanía popular 
mediante elecciones ha renovado, sucesi¬ 
vamente, los órganos del Poder Legislativo 
desde que se aprobó la ley de caducidad y 
desde que la misma fuera objeto del recur¬ 
so de referéndum; por otra parte, no existe 
la amenaza militar de aquellos tiempos. 

En consecuencia, se vive una realidad 
histórica diferente que permitiría a los órga¬ 
nos representativos de la soberanía nacional 
ajustar las realidades antijurídicas al Dere- ~ 
cho, con la sustentabilidad política que les 
brinda su investidura democrática. 

Lo que nace del desvío del Derecho, 
por suerte, no tiene vocación de inmu¬ 
tabilidad; los tiempos históricos lo ter¬ 
minan removiendo. 


21 AMBOS. Ka¡. La Parte General del Derecho Penal Internacional, 
Montevideo: Fundación Konrad Adenauer. 2005. p. 45. 



22 



La búsqueda de la verdad ante 
una nueva encrucijada 


A fines de octubre el presidente Dr. Ta¬ 
baré Vázquez anunció públicamente la fi¬ 
nalización de la búsqueda de restos huma¬ 
nos en los batallones militares. La misma 
era llevada a cabo por parte de un equipo 
de antropólogos, que durante varios me¬ 
ses trabajó con un escaso resultado, ya que 
sólo se pudieron ubicar dos de los ciuda¬ 
danos uruguayos detenidos-desaparecidos 
durante la dictadura cívico militar. 

La búsqueda continuaría en Uruguay, 
según se informa, si hubiera denuncia 
concreta que indique el lugar o lugares 
donde pudieran existir restos y, a su vez, 
el gobierno continuaría realizando diver¬ 
sas gestiones con relación al destino de las 
personas detenidas-desaparecidas en el ex¬ 
terior. 


Ante este anuncio del gobierno, varias 
son las interrogantes que se presentan y al¬ 
gunas surgen casi naturalmente: 

- ¿Cuál ha sido hasta ahora el aporte 
real de las Fuerzas Armadas uruguayas a 
esta búsqueda? 

- Hay pruebas de que se produjeron 
varios vuelos en los que participó la Fuerza 
Aérea Uruguaya. ¿Qué tienen para decir de 
esto las Fuerzas Armadas? ¿Cuántos vue¬ 
los de la muerte se llevaron a cabo en este 
marco de coordinación represiva?¿Dónde 
están los restos de las personas que venían 
en esos vuelos? 

- ¿Cuál será de aquí en más la cola¬ 
boración a la verdad y cómo se exigirá la 
misma por parte del actual gobierno? ¿Es 
posible alcanzar la verdad sin una inves- 



























tigación que involucre coordinadamente 
diferentes ámbitos del Estado tal como 
operaba el propio terrorismo de Estado? 

- Y por último: ¿Es posible transitar un 
camino de reconciliación si no se alcanza 
a conocer toda la verdad, sobre todo con 
relación al destino de los restos de las per¬ 
sonas detenidas desaparecidas? 

Serpaj ha sostenido siempre -y ahora 
lo reafirma-, que la paz y la reconciliación 
sólo se asentarán sólidamente sobre la base 
de la verdad y la justicia, nunca sobre la 
impunidad; que la verdad es un derecho 
fundamental de las víctimas y de la socie¬ 
dad, que implica el conocimiento lo más 
acabado posible de lo sucedido, no sólo 
respecto a las personas detenidas desapa¬ 
recidas, sino también respecto de todos 
aquellos y aquellas que perdieron la vida o 
soportaron torturas en manos de las fuer¬ 
zas represivas. 

Por ende, es muy claro que el Estado 
uruguayo aún no ha cumplido con su 
obligación de garantizar a la sociedad el 
derecho a conocer la verdad sobre lo suce¬ 
dido, y a los familiares el derecho a saber 
qué pasó con sus seres queridos y dónde 
están sus restos. 

Lejos estamos aún de alcanzar la verdad 
respecto a más de 200 personas detenidas- 
desparecidas. Lejos estamos de saber real¬ 
mente cuántas personas perdieron la vida 
en una sala de torturas, cuántas se “suici¬ 
daron” en las cárceles de la dictadura; o 
cuántas fueron ejecutadas a sangre fría por 
parte de las fuerzas represivas. 

Aún falta mucha verdad y por ello se 
hace absolutamente necesario repensar 
nuevas estrategias de búsqueda desde 
el Estado, que pongan en marcha otros 
mecanismos más efectivos y más trans¬ 
parentes, que incluyan sobre todo, la 
exigencia de una colaboración verdadera 
y comprometida por parte de las Fuerzas 
Armadas a la solución de un conflicto 


del que son parte fundamental. 

Estamos ante un proceso complejo que 
debe entrelazar estratégicamente cuestio¬ 
nes como la verdad, la justicia, la repara¬ 
ción integral, la educación sobre el pasado 
reciente, la reconstrucción de la memoria 
y la construcción de una cultura de respe¬ 
to a los Derechos Humanos, todo lo cual 
permitirá consolidar nuevas relaciones 
políticas y sociales que se presenten como 
una verdadera alternativa al silencio y la 
impunidad. 

Serpai con el 
presidente 

El presidente de la 
República, Dr. Tabaré 
Vázquez, recibió el 3 
de octubre a nuestra 
Coordinación institu¬ 
cional. Fue la primera 
vez que un presidente accede a nues¬ 
tra solicitud de entrevista. 

En la reunión se plantearon temas 
vinculados a los Derechos Huma¬ 
nos, que generaron intercambio de 
opiniones respecto al destino de los 
archivos de la dictadura encontrados 
en sedes militares; la construcción 
de una cárcel especial para militares 
y policías procesados recientemente 
por hechos vinculados al período 
dictatorial; dejar paso a la actua¬ 
ción de la justicia sin intervenciones 
del Poder Ejecutivo en estos temas; 
nulidad de la ley de caducidad, y el 
proceso de reconciliación sin impu¬ 
nidad; entre otros asuntos de mutuo 
interés. 

Serpaj destaca que en la reunión, 
el presidente Vázquez dijo en nom¬ 
bre del Poder Ejecutivo, que no ha¬ 
brá punto final que salvaguarde las 
violaciones de Derechos Humanos 
cometidas durante la dictadura cívi¬ 
co-militar. 



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23 




Los mandos civiles 
ante la justicia 


El 16 de noviembre quedará en la me¬ 
moria como el día en que la jusdcia recu¬ 
peró su dignidad y jerarquizó nuestra de¬ 
mocracia, al disponer los procesamientos 
de dos mandos civiles que fueron piezas 
claves de la dictadura. Se acaba de escribir, 
sin lugar a dudas, una página trascenden¬ 
tal en la historia del Uruguay. 

El juez penal de 1 I o turno, Dr. Rober¬ 
to Timbal, envió a la cárcel al ex dictador 
Juan María Bordaberry y al ex canciller 
de aquel período represivo, Juan Carlos 
Blanco, por los asesinatos de los legislado¬ 
res Zelmar Michelini y Héctor Gutiérrez 


Ruiz y de los militantes tupamaros Rosa¬ 
rio Barredo y William Whitelaw. (1) 

La fiscal del caso, Dra. Mirtha Guian- 
ze, había solicitado los procesamientos 
por “coautoría de cuatro homicidios muy 
especialmente agravados”. Para este delito 
se aplica una sanción de 15 a 30 años de 
penitenciaría, según el Código Penal. 

La denuncia original fue presentada 
en 1985 (2) , al reiniciarse la democracia en 
Uruguay. Se archivó en 1989, durante la 
presidencia del Dr. Julio María Sangui- 
netti. En 2002, una nueva denuncia de las 
familias Michelini y Gutiérrez Ruiz desar- 


1 Los cuerpos aparecieron el 21 de mayo de 1976 en Argentina. Tenían sus cabezas ensangrentadas, presentaban varios orificios 
de bala; se constataron lesiones de tipo contuso, fracturas múltiples de cráneo, hemorragias por vía auditiva y nasal. Las víctimas 
habían muerto varias horas antes del hallazgo, según surge de los informes forenses. 

2 El caso también fue objeto de investigación parlamentaria en ese año. 


Foto: Archivo Brecha 




chivó el expediente, que recayó en el juez 
Timbal.® La denuncia fue patrocinada 
por los abogados Hebe Martínez Burlé y 
Walter De León. 

El proceso de investigación fue muy 
lento, y tres años después, en 2005, el juez 
decretó el archivo del caso porque -enten¬ 
dió- había operado la prescripción de la 
investigación. La Fiscalía recurrió la deci¬ 
sión, y en marzo de 2006, el Tribunal de 
Apelaciones de 2 o Turno le dio la razón a 
la Dra. Guianze y dispuso la reapertura de 
la indagatoria. Sostuvo que debía aplicarse 
el artículo 123 de Código Penal que am¬ 
plía 1/3 el plazo de prescripción en casos 
de homicidas peligrosos.® 

Ocho meses después el juez Timbal 
dictó los procesamientos de los mandos 
civiles indagados. 

La responsabilidad de los mandos 

El ex dictador Bordaberry tiene respon¬ 
sabilidad como “autor mediato” de las vio¬ 
laciones a los Derechos Humanos de aque¬ 
lla época, por estar al frente de un aparato 
organizado de poder. Según esta teoría, 
son responsables de los delitos cometidos 
mediante un “aparato organizado de po¬ 
der”, los ejecutores directos, pero también 
los que dirigen esa estructura organizada, 
aunque no hayan participado material¬ 
mente en la ejecución de los ilícitos; pues 
estos tienen el dominio del hecho, son 
los dueños de la situación delictiva a pe¬ 
sar de no intervenir personalmente en su 
realización. Estos mandos determinaron a 
otros a cometer delitos, por la pasividad 
de su control en la legalidad de las accio¬ 
nes, ora porque debieron actuar tratando 
de impedir delitos que por razón del cargo 


que ocupaban no podían ignorar. Tal teo¬ 
ría fue sostenida por la fiscal Guianze en 
su solicitud de procesamiento con prisión 
para Bordaberry y Blanco. 

La sentencia del juez Timbal señala 
que Bordaberry dio el golpe de Estado el 
27 de junio de 1973 y por más que dejó 
de encabezar el gobierno de facto el 12 
de junio de 1976 “tuvo al tiempo de los 
hechos dominio suficiente sobre la estruc¬ 
tura de poder”. La resolución establece 
que “el cúmulo de indicios relacionado 
prueba inequívocamente la intervención 
del gobierno uruguayo, y particularmente 
del ex canciller Blanco, en un conjunto de 
acciones que culminaron en el secuestro y 
muerte con intervención directa de fuer¬ 
zas militares argentinas de los ex legislado¬ 
res y del matrimonio Whitelaw-Barredo, 
ultimados en el mismo procedimiento”. 

Según el fallo, es “impensable que ciu¬ 
dadanos uruguayos que, por lo que surge 
de las actuaciones incorporadas, no tenían 
participación en la política argentina, fue¬ 
ran secuestrados y se les diera muerte en 
dicho país sin intervención uruguaya o 
sin acuerdo entre las autoridades de am¬ 
bos países, siendo entonces responsables 
quiénes tuvieron participación directa y 
quienes adoptaron decisiones al respecto 
o influyeron en las mismas, determinán¬ 
dolas”. Agrega que tal “colaboración o 
coordinación, tuvo un marco más amplio 
conformando lo que se denominó ‘Opera¬ 
ción Cóndor’ o ‘Plan Cóndor’, que com¬ 
prometió las dictaduras del Cono Sur”. 

El juez Timbal destacó entre otros do¬ 
cumentos probatorios, un telex confiden¬ 
cial firmado por el entonces embajador 
uruguayo en Argentina, Adolfo Folie Mar¬ 
tínez, y dirigido a Blanco para su transmi- 


3 Eli 8 de octubre de ese año, Blanco fue procesado con prisión por la desaparición de la maestra y militante de izquierda, Elena 
Quinteros. Ver caso en este artículo. 

4 Se deben computar 26 años y seis meses a partir de 1985 y no desde 1976, pues en el período de la dictadura no "regían las 
garantías de los derechos individuales". El plazo de prescripción se fijó entonces en 2011. 



sión al ministro de Defensa, Walter Ra- 
vena. La nota señala: “ El Sr. Michelini está 
pidiendo permanentemente salir del país. 
Quiere ir a EE. UU. o a Bolivia con cédula 
de identidad. No hay pedido nuevo de radi¬ 
cación ni puede ser radicado. Por pedido del 
Ministerio de RR.EE., a raíz de una solicitud 
del Consulado de la Embajada del Uruguay 
se ha pedido la invalidez del pasaporte del 
Sr. Michelini. Los inspectores están contro¬ 
lando permanentemente. Tienen instruccio¬ 
nes de detenerlo si observan alguna anomalía 
en su documentación’. Timbal recordó que 
“Finalmente, el 25 de noviembre de 1975 se 
comunica a la Embajada y al Consulado del 
Uruguay en Buenos Aires, la cancelación de 
los pasaportes de Wilson Ferreira Aldunate, 
Zelmar Michelini y Héctor Gutiérrez Ruiz”. 
Seis meses después, ocurrieron los asesina¬ 
tos; Ferreira logró escapar de Argentina. 
El cúmulo de prueba aportada a la causa 
por los denunciantes y los propios hechos 
de la historia demuestran la responsabili¬ 
dad de quienes -como Blanco y Bordabe- 
rry-, hoy alegan desconocimiento o igno¬ 
rancia de los hechos delictivos, como si no 
hubieran ocupado puestos claves en ese 
período histórico, lo que resulta insosteni¬ 


ble desde todo punto de vista. 

Al enterarse del fallo judicial, el sena¬ 
dor Rafael Michelini -hijo del legislador 
asesinado- ilustró perfectamente el pro¬ 
ceso histórico contra los crímenes de lesa 
humanidad en Uruguay: “Bordaberry, 
Blanco y todos los responsables de la infa¬ 
me dictadura se creían impunes, que nadie 
los iba a tocar, pero la Justicia llegó”. 

A pesar del tiempo transcurrido y de 
las decisiones políticas que en los anterio¬ 
res gobiernos ampararon a los criminales 
de período represivo, las diversas formas 
de lucha y resistencia se siguen enfrentan¬ 
do a la impunidad. Es muy difícil tapar 
tanta barbarie y tanto dolor, así como ya 
es muy difícil también frenar la acción de 
la justicia “que tarda pero llega”. 

Llegó a pesar de 30 años de mentiras 
y silencio, de las presiones políticas, de 
todas las maniobras dilatorias presentadas 
por la defensa de ambos acusados, de los 
shows mediáticos que intentaron desvir¬ 
tuar la realidad. 

Y a pesar de tener que luchar siempre a 
contrapelo de tanta impunidad, la justicia 
llegó para honrar la memoria de Micheli¬ 
ni, Gutiérrez Ruiz, Barredo y Whitelaw. 



Otras denuncias por violaciones 
a los Derechos Humanos durante 
la dictadura cívico-militar 



n 


Evolución y estado actual de algunas 
de las causas 

1) Atentado a la CONSTITUCIÓN 
DE LA REPÚBLICA: Se denuncia al 
dictador Juan María Bordaberry por el 
golpe de Estado de junio de 1973 y por 
coautoría de homicidios, desapariciones, 
torturas, revelación de secretos políticos y 
militares, ilícitos económicos y otros gra¬ 
ves delitos. 

La causa (ficha actual P. IUE 1 - 
608/2003) es patrocinada por los doctores 
Walter de León y Hebe Martínez Burlé. 
Intervienen la jueza penal de 7 o tumo, 
Dra. Graciela Gatti y la fiscal penal, Dra. 
Ana María Tellechea. 

ESTADO DEL CASO: Bordaberry 
declaró en junio después de tres años de 
presentada la denuncia. La jueza pidió 
pruebas a algunos juzgados que se encar¬ 
gan de otros casos de Derechos Humanos 
para discernir si existe conexión entre las 
invstigaciones. Quien tenía el caso ante¬ 
riormente, la Jueza Dra. Fanny Canessa 
de 6 o turno, había ordenado el archivo 
por “cosa juzgada” y “prescripción”. La 
Fiscal Dra. Tellechea apeló. Por sentencia 
106 del 13 de marzo de 2006 el Tribunal 
de Apelaciones en lo Penal de 3 o tumo 
revocó el fallo de Canessa y ordenó seguir 
la indagatoria. El caso pasó entonces a la 
jueza Gatti. Luego de varios meses de in¬ 
dagatoria, la fiscal pidió el procesamiento 
con prisión de Bordaberry por atentado a 
la Constitución de la República; coauto¬ 


ría de los homicidios muy especialmente 
agravados de los militantes comunistas i 
Femando Miranda y Ubagesner Chávez s 
Sosa; y por la privación ilegítima de la % 
libertad de otras siete personas aún des- ° 
aparecidas. La jueza -según trascendió 
en la prensa- prevé pronunciarse a corto 
plazo. 

2) Desaparición forzada de ADAL¬ 
BERTO SOBA: Adalberto Soba y Alber¬ 
to Mechoso eran militantes del PVP. Ca¬ 
yeron en manos de los represores, el 26 
de setiembre de 1976, en Buenos Aires, 
y fueron llevados al centro clandestino 
de detención Automotores Orletti, don¬ 
de sufrieron torturas y desparecieron. 

Los militares uruguayos y argentinos 
que participaron del operativo lograron 
hacerse de una suma muy importante 
de dinero -posiblemente ocho millo¬ 
nes de dólares- a cambio del traslado a 
Montevideo de las esposas e hijos de los 
detenidos políticos. 

La causa, patrocinada por la Comisión _ 

de Derechos Humanos del PIT-CNT (Dr. 27 
Pablo Chargonia), quedó a cargo del juez 
Charles y de la fiscal Guianze. (Expediente 
2-11680/2006). 

El juez dictó el 11 de setiembre, los pro¬ 
cesamientos con prisión de: José Gavazzo, 

Jorge Silveira Quesada, Gilberto Vázquez 
Bisio, José Arab, Ricardo Medina Blanco, 

Luis Maurente, José Sande, Ernesto Ramas. 

Se les imputó los delitos de privación de 
libertad y asociación para delinquir. 11 ' 


1 Ver procesamientos históricos, caso Soba, en este Informe 2006. 



Los casos de Washington Barrios y 
Adalberto Soba fueron unidos por deci¬ 
sión del Juzgado. Seis de los enjuiciados 
por el caso Soba apelaron el auto de pro¬ 
cesamiento y presentaron excepción de in- 
constitucionalidad respecto del Art. 5 o de 
la Ley 15.738, que no incluyó a militares 
y policías violadores de los Derechos Hu¬ 
manos en la amnistía otorgada en 1985. 

El 15 de noviembre la Fiscal María del 
Huerto Martínez (subrogante de la Dra. 
Guinze) rechazó ante la Suprema Corte de 
Justicia la excepción de inconstitucionali- 
dad interpuesta. Aún falta el pronuncia¬ 
miento del máximo órgano judicial. 

3) Desaparición forzada de MARIA 
CLAUDIA GARCÍA: En el año 2001 se 
denunció ante el Juzgado Penal de 4 o Tur¬ 
no, a cargo del Dr. Gustavo Mirabal, la 
detención ilegal y la desaparición forzada 
de María Claudia García (nuera del poeta 
argentino Juan Gelman) quien fuera de¬ 
tenida en 1976 en Argentina junto a su 
esposo Marcelo Gelman. 

La joven tenía ocho meses de emba¬ 
razo, cuando fue trasladada clandestina¬ 
mente a Uruguay. En cautiverio dio a luz 
a una niña, quien luego fue entregada a 
un matrimonio uruguayo. A pocos días 
del parto, María Claudia fue asesinada 
y enterrada en un lugar que, pesar de la 
búsqueda exhaustiva, aún no pudo ser 
ubicado a fin de recuperar sus restos. 
En cambio, después de años de intensa 
búsqueda, Juan Gelman logró encontrar 
a su nieta, María Macarena. En la de¬ 
nuncia patrocinada por el Dr. José Luis 
González, se señaló como responsables 
de estos delitos a los represores de la dic¬ 
tadura Juan Antonio Rodríguez Buratti, 
José Arab, Manuel Cordero, León Tabaré 


Pérez, Gilberto Vázquez, Ernesto Ramas, 
Jorge Silveira, Ricardo Medina Blanco y 
José Niño Gavazzo. 

El presidente de la República, Dr. Ta¬ 
baré Vázquez, dijo en varias oportunidades 
que, de acuerdo a la interpretación jurídi¬ 
ca del actual gobierno, el caso de María 
Claudia “no se encuentra comprendido 
dentro de la hipótesis de caducidad de la 
pretensión punitiva del Estado estableci¬ 
da en el artículo 1 de la ley 15.848”. Sin 
embargo, a pedido del fiscal actuante, Dr. 
Enrique Moller, se archivó la causa en el 
año 2003. El magistrado argumentó que 
existe “cosa juzgada”. 

El Tribunal de Apelaciones Penal con¬ 
firmó la decisión al señalar que si el Mi¬ 
nisterio Público ya había anunciado que 
no pediría el procesamiento de ninguno 
de los eventuales responsables del secues¬ 
tro y muerte de María Claudia, el juez 
nada podía hacer al respecto, y debía ar¬ 
chivar la causa. (2) 

En definitiva, ha quedado en evidencia 
una vez más que la ley de caducidad impi¬ 
de que algunos responsables de violaciones 
a los Derechos Humanos ocurridas duran¬ 
te la dictadura militar, sean juzgados. 

Macarena Gelman, Juan Gelman - 
representado por el Dr. González-, y el 
Centro por la Justicia y el Derecho In¬ 
ternacional se presentaron en mayo de 
2006 ante la Comisión Interamericana de 
Derechos Humanos (CIDH) de la OEA, 
para denunciar al Estado uruguayo por la 
violación de la Convención Americana 
de Derechos Humanos. El fundamento 
principal radicó en que no se amparó el 
derecho del ciudadano Juan Gelman a que 
se investigará la desaparición forzada de su 
nuera y se juzgara a los responsables. 

La situación resulta más gravosa aún, si 


2 Tras el archivo del expediente, el juez federal argentino, Norberto Oyarbide, solicitó a la justicia uruguaya que se brinde in¬ 
formación acerca del caso. Oyarbide investiga por los delitos de sustracción de menor, supresión de identidad de menor y 
falsificación de documento. Pretende demostrar que los militares y policías uruguayos son responsables del secuestro de María 
Macarena Gelman. El pedido recayó en el juez Ricardo Míguez. 



se tiene presente que el sistema de admi¬ 
nistración de justicia uruguayo no com¬ 
partió la voluntad política del gobierno, 
que declaró el caso excluido de la ley de 
caducidad y habilitó la instrucción de la 
causa. 

El Estado uruguayo respondió la de¬ 
nuncia ante la CIDE1 historiando la nueva 
política en materia de Derechos Humanos 
que propicia el gobierno, pero sobre la pe¬ 
tición concreta del caso, no brindó solu¬ 
ciones. 

A la fecha, las partes litigantes cum¬ 
plieron las etapas de rigor: presentación de 
denuncia y contestación. Se espera que la 
CIDH cite audiencia en Washington para 
el mes de febrero 2007, a los efectos de 
avanzar hacia una resolución que ampare 
la pretensión de los denunciantes, y se re¬ 
comiende al Estado uruguayo remover los 
obstáculos que impiden llevar adelante el 
proceso judicial; esto es, dejar sin efecto la 
ley de caducidad. 

4) Desaparición forzada de ELENA 
QUINTEROS: La maestra y militante de 
izquierda Elena Quinteros fue detenida en 
1976 por las fuerzas represivas. Tras varios 
días de cautiverio logró engañar a sus apre¬ 
hensores e introducirse en los jardines de 
la Embajada de Venezuela, de donde fue 
secuestrada nuevamente. Desde ese mo¬ 
mento se encuentra desaparecida. 

El proceso es contra el Dr. Juan Car¬ 
los Blanco, en ese momento canciller de 
la República. La figura penal actual es: 
coautoría de homicidio muy especialmen¬ 
te agravado. 

La denuncia es patrocinada por la Co¬ 
misión de Derechos Humanos del PIT- 
CNT, bajo la responsabilidad jurídica del 
Dr. Pablo Chargonia. El caso está a cargo 
del juez penal de I o turno, Dr. Juan Carlos 
Fernández Lechini, y la fiscal penal de 2 o 
turno, Dra. Mirtha Guianze. 


ESTADO DEL CASO: En el marco 
de las excavaciones en cuarteles empren¬ 
didas pr decisión del Poder Ejecutivo, en 
el Batallón N° 13 se halló un fragmento 
de hueso que , según el médico forense 
Dr.Guido Berro, podría pertenecer a una 
mujer. Se exhumó el cuerpo de la madre 
de Elena, Tota Quinteros, a fin de tomar 
una muestra que permita un análisis de 
ADN del hueso encontrado. 

En 2006, el Laboratorio de Policía Téc¬ 
nica informó que no se pudo “establecer 
una conclusión” debido a la degradación 
del resto óseo hallado. Se espera respuesta 
de un laboratorio de Granada. 

La justicia interrogó al coronel retira¬ 
do Gilberto Vázquez acerca de sus declara¬ 
ciones sobre la existencia de la operación 
zanahoria, por la cuál se habrían desente¬ 
rrado cuerpos de los predios militares para 
ocultar evidencias de los crímenes. Váz¬ 
quez está procesado con prisión por la des- 
paración del militante del PVP, Adalberto 
Soba, y sujeto a proceso de extradición 
por delitos de lesa humanidad cometidos 
en Argentina. 

En tanto, a pedido de la Intendencia 
Municipal de Montevideo (IMM) el juez 
levantó, el 13 de setiembre, las medidas 
cautelares de “no innovar” en el predio del 
Batallón N° 13, y autorizó al municipio 
a reanudar los trabajos de saneamiento en 
la zona. El antropólogo, Prof. José López 
Mazz no objetó la solicitud pero indicó la 
conveniencia de que su equipo esté pre¬ 
sente “por si aparecen restos humanos”. El 
magistrdao le dio la razón y habilitó los 
trabajos de la IMM con supervisión de 
antropólogos. 

En 2007 la Fiscalía pedirá la condena 
de Juan Carlos Blanco, y según trascendió 
en la prensa podría modificarse la impu¬ 
tación: privación ilegítima de la libertad 
-o incluso desaparición forzada- en vez de 
homicidio. 



5) Desaparición forzada de Washing¬ 
ton Barrios: El militante tupamaro des¬ 
apareció en Córdoba, Argentina, el 17 
de setiembre de 1974. Militares urugua¬ 
yos informaron a sus padres en Monte¬ 
video que Barrios estaba detenido. Hoy 
continúa desaparecido. 

La denuncia penal (expediente 2- 
43332/005) se presentó el 19 de setiem¬ 
bre de 2005 ante el Juzgado de 19° tumo, 
a cargo del Dr. Luis Charles. La fiscal del 
caso es la Dra. Guianze. 

Fueron denunciados los militares Juan 
Modesto Rebollo, José Gavazzo, Manuel 
Cordero, Jorge Silveira, Armando Méndez, 
Gregorio Alvarez, Ernesto Ramas; y los ci¬ 
viles Juan María Bordaberry y Juan Carlos 
Blanco además de “los mandos que actuaron 
durante el período defacto e impartieron las 
órdenes”. El abogado patrocinante es el Dr. 
Chargonia, por parte de la Comisión de 
Derechos Humanos del PIT-CNT. El pro¬ 
ceso se encuentra en etapa de presumario. 

6) Homicidios de LUIS MARTIRE- 
NA e IVETTE JIMÉNEZ DE MAR- 
TIRENA: Los esposos Luis Martirena e 
Ivette Giménez fueron ejecutados en abril 
de 1972, en su casa del barrio Malvín, 
allanada por un comando de las Fuerzas 
Armadas. 

Esta causa también es patrocinada por 
el Dr. Walter de León, que integra la Co¬ 
misión de Familiares de Asesinados Políti¬ 
cos. Con la Ficha P. 1 - 479/2003, el juez 
a cargo del caso es el Dr. Rolando Vomero. 
La Dra. Olga Carballo es la fiscal. 

ESTADO DEL CASO: Desde que se 
presentó la denuncia por parte de las hijas 
del matrimonio declararon más de 20 tes¬ 
tigos, entre ellos el militar Carlos Calcag- 
no. Actualmente lo estudia la Fiscalía. 

7) Muerte por torturas de NIBIA 
SABALSAGARAY: Los familiares de la 


estudiante comunista denuncian su muer¬ 
te a causa de las torturas recibidas, el 29 
de junio de 1974, en el Batallón de Co¬ 
municaciones N° 1. Patrocinan esta causa 
(Ficha 97-397/2004) los doctores Juan 
Errandonea y Rubén Waisrub. Actúan el 
juez Vomero y la fiscal Guianze. ESTADO 
DEL CASO: Declaró por escrito el direc¬ 
tor del Servicio de Sanidad de las Fuerzas 
Armadas, General Miguel Dalmao, y fue¬ 
ron interrogados en el Juzgado, el jefe del 
Batallón en aquel momento, coronel Nel- 
son Chialanza; el capitán Mario Segnini y 
el mayor retirado, Antranig Ohanessian. 
Compareció también el contador Daniel 
Mesa, preso en esa unidad militar cuando 
matan a Sabalsagaray. 

El 3 de octubre, el Dr. Vomero dispuso 
el archivo del caso, sin hacer lugar a va¬ 
rios medios de prueba solicitados por la 
Fiscalía. Con fecha 23 de octubre la Dra. 
Guianze interpuso recursos de reposición 
y apelación en subsidio, solicitando el di- 
ligenciamiento de la prueba pedida: au¬ 
topsia histórica y oficio al Ministerio de 
Defensa Nacional para que se procese y 
envíe de manera urgente la información 
contenida en los archivos microfilmados y 
lacrados hallados el 10 de febrero, en un 
edificio de esa cartera de Estado. 

8) Muerte por torturas y omisión de 
asistencia de ROBERTO LUZARDO: 

El militante tupamaro Roberto Luzardo 
ingresó al Hospital Militar herido en la 
columna por un balazo que lo dejó invᬠ
lido al momento de ser detenido por los 
militares. Murió el 9 de junio de 1973 en 
el Hospital Militar a causa de las torturas 
y por omisión de asistencia. 

Esta muerte ya había sido denuncia¬ 
da por su esposa en el año 2002, pero en 
2006 sus hermanos decidieron presentar 
otra denuncia contra los mandos de la 
época. Esta causa es patrocinada por Ser- 




paj y la Comisión de Familiares de Asesi¬ 
nados Políticos. Interviene el Juzgado de 
1 ° turno: Ficha P101103/02 y se acordona 
2-42386/06. La fiscal actuante es la Dra. 
Adriana Costa. 

ESTADO DEL CASO: Por el mo¬ 
mento no declararon los mandos denun¬ 
ciados. Se presentó abundante prueba y 
se solicitó el diligenciamiento de otras. Se 
prevén nuevas citaciones de testigos; se in¬ 
tenta llegar a identificar a los médicos que 
atendieron al detenido. 

9) Desaparición forzada de HEC¬ 
TOR CASTAGNETTO DA ROSA: Héc¬ 
tor era un joven estudiante de 19 años que 
fue secuestrado en la calle y posteriormen¬ 
te desaparecido el 17 de agosto de 1971 
por el accionar del denominado “Escua¬ 
drón de la Muerte” integrado por civiles, 
militares y policías. 

La denuncia fue presentada por su 
hermana, Ana, y cuenta con el patrocinio 
de Serpaj. El juzgado que interviene es el 
Penal de 8° turno (Ficha P2-26768/05). 


El Dr. Pablo Eguren es el juez a cargo, e 
interviene la fiscal, Dra. María del Huerto 
Martínez. 

ESTADO DEL CASO: El expediente 
original se perdió, pero el juez Eguren logró 
avanzar en la indagatoria, que continúa 

10) Desaparición forzada de RO¬ 
BERTO GOMENSORO JOSMAN: 

El dirigente estudiantil universitario y 
militante del 26 de marzo, fue deteni¬ 
do en marzo de 1973, y desapareció. 
En 2003, como consecuencia de una 
investigación administrativa y penal 
que inició Serpaj en el cementerio 
de Paso de los Toros, el juez actuante 
pudo ubicar su cráneo que aún perma¬ 
necía en poder del médico forense que 
realizó la autopsia a un cuerpo fondea¬ 
do que había aparecido en 1973 en la 
represa del Rincón del Bonete. 

Esta causa (Ficha 429-10197/2001) 
es patrocinada actualmente por Serpaj. 
Interviene el Juzgado Letrado de Primera 
Instancia de Paso de los Toros, a cargo del 


Foto: Artigas Pessio 







Dr. Dardo Martínez. La del caso es la Dra. 
Adriana Rocha. 

ESTADO DEL CASO: Se tomaron 
declaraciones y la sede dispuso exhumar 
cuerpos de tumbas “NN” de Paso de los 
Toros. Se realizó el ADN a los restos de 
un hombre pero el resultado habría sido 
negativo. El 1 de noviembre de 2006 Ser- 
paj presentó un escrito -firmado por los 
hermanos de la víctima, Marta y Arnal- 
do Gomensoro Josman, y quien era su 
esposa, Cristina Petrus- ante la sede pe¬ 
nal. Así, se sostuvo que existiendo fechas 
ciertas de la desaparición de Gomensoro, 
y de la posterior aparición de su cuerpo 
en el lago del Rincón del Bonete, en un 
campo lindero al Batallón de Ingenieros 
N° 3 de Tacuarembó, llama la atención 
que aún no se haya identificado a los res¬ 
ponsables. 

El escrito fundamenta la responsabi¬ 
lidad de los mandos civiles, militares y 
policiales, la no prescripción de los de¬ 
litos, la elevación del término de pres¬ 
cripción y el concepto de delito de lesa 
humanidad; y se solicita que se proceda 
a juzgar a los homicidas. 

Serpaj fue notificado de la solicitud 
que realizó el Juzgado Letrado de Pri¬ 
mera Instancia en lo Penal de 7 o Turno 
de la remisión del expediente, segu¬ 
ramente por la responsabilidad del ex 
dictador Juan María Bordaberry en este 
hecho. 

11) Homicidio de UBAGESNER 
CHAVEZ SOSA: Obrero metalúrgico y 
militante del Partido Comunista que fue 
secuestrado el 28 de Mayo del año 1976. 
Sus restos aparecieron en la Chacra de Pan¬ 
do en el año 2006 debido a la información 
proporcionada por la Fuerza Aérea, que 
admitió el enterramiento clandestino del 


cuerpo luego del asesinato cometido en la 
Base Aérea Boisso Lanza. 

Interviene el Juzgado Penal de I o turno 
de la ciudad de Pando, a cargo del Dr. Hu¬ 
berto Alvarez; y la fiscal es la Dra. Sylvia 
Gari. 

ESTADO DEL CASO: Se intenta de¬ 
finir a qué juez corresponde, luego de que 
los familiares plantearon que hay una de¬ 
nuncia anterior radicada en Montevideo. 
El expediente fue de Pando a Montevideo 
dos veces. No se posee más información. (3) 

12) Homicidios de LAURA RAG- 
GIO y DIANA MAIDANICK: Silvia 
Reyes -esposa de Washington Barrios-y 
sus amigas Laura Raggio y Diana Mai- 
danick fueron asesinadas por un coman¬ 
do militar. La casa de Reyes, en el barrio 
Brazo Oriental, fue allanada el 21 de oc¬ 
tubre de 1974, y las tres mujeres termina¬ 
ron acribilladas. El jueza a cargo es el Dr. 
Pablo Eguren. Por la Fiscalía interviene el 
Dr. Enrique Moller. 

ESTADO DEL CASO: Declararon los 
militares que participaron del operativo: 
Juan Rebollo, José Gavazzo, entre otros. 
No se posee más información. 

13) Presunto homicidio de HORA¬ 
CIO RAMOS: Existen indicios suficien¬ 
tes para presumir que no fue suicidio sino 
un asesinado en el Penal de Libertad. 
Ramos estaba recluido allí en 1981. Unos 
diez testigos declararon en el Juzgado que 
Ramos no pudo quitarse la vida. 

También están denunciados los man¬ 
dos de la época. El caso lo patrocina el 
Grupo de Abogados de las organizaciones 
de Derechos Humanos. 

El Dr. Sergio Torres es el juez; y la fiscal 
es la Dra. Guianze. ESTADO DEL CASO. 
Antes de iniciar las citaciones el juez pidió 


3 Por este asesinato, la fiscal Tellechea pidió ante otro Juzgado Penal (7 o turno de Montevideo), el procesamiento de Bordaberry en 
razón de que era el dictador de la época. Ver: caso 1) en este artículo. 




informes documentales a las dependencias 
involucradas. Se están esperando esos infor¬ 
mes. No se posee más información. 

14) Muerte por torturas de HUGO 
DE LOS SANTOS: Se denuncia su 
muerte a causa de las torturas recibidas 
tras ser detenido por fuerzas represivas en 
setiembre de 1973. Se acusa a los mandos 
de la época, que están excluidos de la ley 
de caducidad. 

Este caso también es patrocinado por 
el Grupo de Abogados ante el Juzgado 
Penal de 3 o turno (Ficha 2-21986/06). La 
fiscal es la Dra. Dora Domenech. 

ESTADO DEL CASO: Se rastreó du¬ 
rante mucho tiempo el expediente original 
hasta que fue hallado. En el mismo quedan 
en evidencia las brutales torturas a que fue 
sometido De los Santos. Lamentablemen¬ 
te la Fiscalía ha pedido el archivo del caso. 
El juez ha solicitado ser informado acerca 
de las razones que fundamentan esta soli¬ 
citud de archivo. El Grupo de Abogados 
apelará esta decisión. (4) 

15) Desaparición forzada de EMILIA 
ISLAS, ARY CABRERA, JUAN PABLO 
RECAGNO Y JUAN PABLO ERRAN- 
DONEA, y la existencia del SEGUNDO 
VUELO, que trasladó clandestinamen¬ 
te a ciudadanos uruguayos desde Ar¬ 
gentina: La denuncia se realizó a raíz de 
la desaparición forzada de los integrantes 
del PVP, en Buenos Aires. Son casos en 
los cuales las fechas y lugares de detención 
coinciden hasta el día que presuntamente 
son trasladados a Montevideo en el llama¬ 
do segundo vuelo clandestino (octubre de 
1976) y tras el cuál desaparecieron. 

Este vuelo fue confirmado, el 8 de agos¬ 
to de 2005, por el comandante de la Fuer¬ 
za Aérea, Enrique Bonelli. En este caso, las 



investigaciones realizadas por el periodista 
del diario La República, Roger Rodríguez, Z 
resultaron un aporte fundamental para re- i 
construir la historia de estos militantes y > 
su destino final. Rodríguez fue quien reve¬ 
ló la existencia del segundo vuelo. 0 

El caso es patrocinado por el Grupo de Z 
Abogados, y se denuncia a todos los man- „ 
dos de la dictadura. Originalmente Ínter- „ 
vino el Juzgado Penal de 9 o turno, pero es 
probable que la causa se acordone a las de- c 

nuncias existentes en la sede penal de 19 o > 

turno, por las desapariciones forzadas de * 
Adalberto Soba, Alberto Mechoso y otros 
integrentes del PVP. 

ESTADO DEL CASO: Se han ratifica¬ 
do la denuncia por parte de los familiares. 

En los próximos días se agregarán otros 
casos de otros uruguayos desaparecidos 
en Argentina, quienes presumiblemente 
también viajaban en ese segundo vuelo. Se 
estima que se transformará en una “mega 
causa”. 

16) Los FUSILADOS DE SOCA 
trasladados clandestinamente en el 
VUELO CERO desde Argentina: De¬ 
nuncia penal contra los mandos del go¬ 
bierno cívico-militar y demás responsa¬ 
bles por la existencia del vuelo clandesti¬ 
no de diciembre de 1975, y los delitos de 
homicidio, detención ilegal y torturas de 
cinco ciudadanos uruguayos trasladados 
desde Argentina y posteriormente ejecu- ~ 
tados en la localidad de Soca, Canelones. 

Fue presentado por el Grupo de Aboga¬ 
dos ante el el Juzgado Penal de 1° turno, 
de la ciudad de Pando. La fiscal es la Dra. 

Silvia Gari. 

ESTADO DEL CASO: se presentó a 
mediados de octubre por lo que se está en 
la etapa de ratificación de la denuncia por 
parte de los familiares de las víctimas. 


4 La jueza Graciela Gatti pidió los antecedentes del caso al Juzgado Penal de 3°Turno. La fiscal Tellechea piensa incorporar también este 
crimen cuando amplíe el pedido de procesamiento contra el ex dictador Bordaberry. 



17) Ubicación de los restos de FLO- 
REAL EDGARDO AVELLANEDA a 
efectos de ser trasladados a Argentina: 

Floreal tenía 14 años cuando fue secues¬ 
trado ilegalmente, junto con su madre. 
Estaban en su casa de la ciudad de Munro, 
Provincia de Buenos Aires, cuando llega¬ 
ron las fuerzas represivas argentinas. Lue¬ 
go el joven fue asesinado. El 14 de mayo 
de 1976, su cuerpo apareció flotando en 
las aguas del Río de la Plata en las proxi¬ 
midades de Montevideo. Cabe señalar 
que el mismo día aparecieron flotando 
otros seis cuerpos. A raíz de un tatuaje en 
su brazo, parte de su familia en Argentina, 
logró identificar el cuerpo y se solicitó en 
un expediente de ese país que se corrobore 
la identidad comparando las huellas del 
cadáver encontrado con los antecedentes 
registrados del joven Avellaneda. Aún así, 
el cuerpo de Floreal fue enterrado como 
“NN”, el 15 de mayo de 1976, a la hora 
10, en el Cementerio del Norte (Tubular 
5290); y allí quedó hasta que, aparente¬ 
mente pasados dos años sin que su familia 
lo reclamase, se cremaron y se vertieron a 
un urnario común como NN. 

Este caso (Pieza 102-81/06) es patroci¬ 
nado por Serpaj ante el Juzgado Penal de 
7 o turno. 

ESTADO DEL CASO: Se informa 
por parte del Juzgado, que los restos de 
Floreal han sido cremados y arrojados a la 
urna común del Cementerio del Norte en 
el año 1978. 

El 10 de noviembre se presenta un es¬ 
crito por parte de los representantes de la 
familia, solicitando que la respuesta brin¬ 
dada por la Dirección de Necrópolis de 
la Intendencia Municipal de Montevideo 
sea avalada con registros documentales de 
cuándo fue retirado el cuerpo de Floreal 
Avellaneda; con registros documentales 


de la eventual cremación del cuerpo y del 
depósito de sus cenizas en el osario co¬ 
mún; y toda la información que se posea 
en sus registros en relación con la posible 
inhumación de restos bajo el nombre de 
“Floreal Avellaneda”, entre el 15 de mayo 
de 1976 y la actualidad. Se señala tam¬ 
bién que hubo sucesivos exhortos pro¬ 
venientes de Argentina en relación con 
la identificación de los restos de Floreal, 
y que llama poderosamente la atención 
que un cuerpo NN se hubiere cremado 
mientras se estaban tramitando exhortos 
que, finalmente, posibilitaron su identi¬ 
ficación. Muy especialmente debe tener¬ 
se en cuenta que en dichos exhortos se 
solicitaba información sobre el lugar de 
inhumación. 

18) Desaparición forzada en Argen¬ 
tina de KLEBER MAURICIO SILVA el 
“Cura Barrendero”: 

Buenos Aires festeja el 14 de junio el 
“Día del Barrendero”, en homenaje a este 
uruguayo, sacerdote y barrendero: Kleber 
Mauricio Silva, detenido-desaparecido en 
Argentina, el 14 de junio de 1977. 

El 31 de octubre de 2006, la Prof. Glo¬ 
ria Sellera Bermúdez -amiga de Mauricio, 
y representante de la familia del sacerdote-, 
y el Dr. Oscar López Goldaracena por Ser¬ 
paj, se reunieron por este caso con la sub¬ 
secretaría de Relaciones Exteriores, Bdele- 
la Herrera y con el embajador argentino 
Hernán Patiño Meyer. Así, solicitaron por 
escrito formal que ambos gobiernos rea¬ 
licen todas las investigaciones necesarias 
tendientes a esclarecer el caso: determinar 
la circunstancias de su desaparición forza¬ 
da, identificar a los responsables y conocer 
el paradero de los restos. También se le 
exige al Vaticano que permita el acceso a 
los archivos referidos a este caso. 




Históricos procesamientos 
de militares y policías 


A 21 años de finalizada la dictadura, 
comenzamos a transitar por el verdadero 
camino de la justicia: la sede penal de 19° 
turno dictó, el 11 de setiembre, el primer 
fallo de procesamiento con prisión contra 
militares y policías involucrados en viola¬ 
ciones a los Derechos Humanos en la épo¬ 
ca represiva. 

A pedido de la fiscal penal de 2 o tur¬ 
no, Mirtha Guianze, el juez Luis Charles 
decretó el procesamiento de los militares 
José Gavazzo, Jorge Silveira, Ernesto Ra¬ 
mas y Luis Maurente, de los ex militares 
José Arab y Gilberto Vázquez, y de los 
ex policías Ricardo Medina y José Sande 
Lima, por los delitos de asociación para 
delinquir y privación ilegítima de la liber¬ 
tad en el caso de desaparición de Adalber¬ 
to Soba. 


El pedido fiscal también incluía 
al coronel retirado Juan Antonio Ro¬ 
dríguez Buratti, quien se quitó la vida 
el día previo a la resolución judicial. 
Los nueve represores eran miembros del 
Organismo Coordinador de Operaciones 
Antisubversivas (OCOA) que según la Fis¬ 
calía, se convirtió en una “asociación para 
delinquir” responsable desde 1976 de la 
privación ilegítima de libertad de los inte¬ 
grantes del Partido por la Victoria del Pue¬ 
blo (PVP) desaparecidos Adalberto Soba y 
Alberto Mechoso, Gerardo Gatti y León 
Duarte. El juez sólo falló por el asunto de 
Soba e indicó que antes de pronunciarse 
por los otros tres casos es necesario consul¬ 
tar al Poder Ejecutivo a fin de que especi¬ 
fique si se encuentran comprendidos o no 
en la ley de caducidad. 


Foto: Artigas Pessio 

















La historia de la desaparición de esas 
cuatro personas está intrínsecamente liga¬ 
da: fueron capturadas ilegalmente, priva¬ 
das de su libertad y torturadas en el centro 
clandestino de detención, Automotores 
Orletti, en Buenos Aires. Los represores 
presos integraban la banda de Orletti, y 
hay varios testimonios y documentación 
que los involucran con las desapariciones 
en 1976 de los militantes del PVP, deteni¬ 
dos ese lugar de tortura. 

Sobre los represores presos recaen ade¬ 
más solicitudes de extradición enviadas 
por la justicia argentina a cargo de las cau¬ 
sas “Plan Cóndor”, “Orletti”, y apropia¬ 
ción ilegal de hijos de detenidos políticos. 
Los procesamientos del 11 de setiembre en 
Uruguay, se enmarcan en un nuevo escena¬ 
rio político que se ha instalado desde que 
asumió, el 1 de marzo de 2005, el presiden¬ 
te de la República, Dr. Tabaré Vázquez. El 
nuevo gobierno ha permitido avanzar en la 
lucha por la verdad y la justicia. 

Luego de sucesivos gobiernos demo¬ 
cráticos que adoptaron como política el 


silencio, el ocultamiento de la verdad y la 
negación de la justicia, queda demostrado 
que no se puede reconstruir la tan menta¬ 
da paz, ni una convivencia social sana si 
no es basada en una ética enmarcada en 
los Derechos Humanos. Así, es necesario 
consolidar un Estado de Derecho demo¬ 
cráticamente pleno, en el cual la justicia 
penal para los crímenes de lesa humani¬ 
dad debe ser un principio innegociable 
y, consecuentemente, una obligación del 
Estado. 

A pesar de este avance significativo, 
desde Serpaj consideramos que indefecti¬ 
blemente debe declararse la nulidad de la 
ley de caducidad para seguir juzgando a 
quienes cometieron crímenes de lesa hu¬ 
manidad en nuestro país. 

A 21 años de la salida democrática aún 
persisten graves secuelas políticas, jurídicas 
y sicológicas en nuestra sociedad. La im¬ 
punidad continúa; sigue proyectando sus 
efectos a pesar de los logros de la justicia. 
Queda todavía, y por lo tanto, un largo 
recorrido para derrotarla definitivamente. 



Los pedidos de extradición 
y los militares uruguayos 0 ’ 


Primero fue el juez argentino Guillermo 
Montenegro quién solicitó la extradición de 
José Niño Gavazzo, Jorge Silveira, Ricardo 
Arab, Gilberto Vázquez, Ernesto Ramas y 
el ex policía Ricardo Medina Blanco por su 
actuación en el Plan Cóndor. 

Otro juez federal de ese país, Daniel 
Rafecas, pidió también este año la captura 
internacional con fines de extradición de 
nueve militares uruguayos en el marco de 
la investigación sobre el centro clandes¬ 
tino de detención Automotores Orletti, 
base de operaciones del Plan Cóndor en 
Buenos Aires.® 

Además de Gavazzo, Silveira, Váz¬ 
quez, Medina, Arab, Ramas -ya detenidos 
en Uruguay por la desaparición de Adal¬ 
berto Soba 1 2 (3) -, y del coronel retirado Ma¬ 
nuel Cordero -prófugo y radicado en San 
Pablo, Brasil-, Rafecas ordenó la captura 
de otros tres: Ernesto Soca, Luis Mau- 
rente y Ramón Díaz Olivera, quienes en 
los años setenta revistaron en el Servicio 
de Información y Defensa (SID) y en el 
Organismo Coordinador de Operaciones 
Antisubversivas (OCOA). 

El grupo integrado por militares y 
un policía uruguayo, está imputado de 
constituir una asociación ilícita, coman¬ 
dada por Gavazzo, para cometer múlti¬ 
ples delitos: privaciones ilegales de liber¬ 
tad, torturas, homicidios, supresiones de 
identidad, falsificación de documentos, 
robos y amenazas, entre otras figuras, se¬ 


gún detalla la solicitud judicial. 

El fundamento de los pedidos de ex¬ 
tradición del juez Rafecas constituye tam¬ 
bién una demoledora acusación contra los 
gobiernos democráticos que por la vía del 
perdón, leyes de obediencia debida o de 
caducidad, desactivaron las denuncias fo¬ 
mentando la impunidad de los crímenes 
del terrorismo institucional desplegado 
por las dictaduras. 

El juez Rafecas sostiene en su exhor¬ 
to que “el terrorismo de Estado representa 
la forma más grave de terrorismo que pueda 
conocerse, y excede las siempre repudiables 
acciones de idéntica índole llevadas a cabo 
por particulares o un conjunto de particula¬ 
res, justamente por el hecho de presentarse a 
nivel de acciones del primero, quien posee a 
su vez el monopolio del poder de castigar”. 

Sostiene además que “cuando el terror 
es sembrado por el aparato de poder, por el 
Estado que por principio debería velar por 
la seguridad de las personas de la nación, su 
mayor gravedad ontológica no encuentra re¬ 
torno, al provenir de parte de quien debe ser 
ejemplo del cumplimiento del derecho y de 
parte de quien tiene la mayor capacidad de 
provocar daño. El magistrado, señala que 
las dictaduras del cono sur “ bajo la ideolo¬ 
gía de la doctrina de la seguridad nacional, 
fueron aplicando, en la práctica, diversas 
formas de terrorismo estatal”. Así, desarro¬ 
llaron “la desaparición forzada de personas 
como la expresión más perfecta y siniestra 


1 Artículo elaborado a partir de la información difundida en varios medios de prensa. 

2 El magistrado había logrado obtener la declaración de inconstitucionalidad de los indultos firmados en 1989 por el presidente 
argentino, Carlos Menem. 

3 Ver Artículo sobre militares presos por caso Soba. 



del terrorismo de Estado, constituyendo, a su 
vez, la violación de Derechos Humanos más 
flagrante y global que se haya conocido por 
estos lugares”. 

Rafecas afirma que ‘dos Derechos Hu¬ 
manos fueron violados en forma orgánica y 
estatal por la represión de las Fuerzas Arma¬ 
das. Y no violados de manera esporádica sino 
sistemática, con similares secuestros e idénti¬ 
cos tormentos en toda la extensión del terri¬ 
torio”. Y refuta la pretensión de los “excesos 
individuales”. 

Al analizar la imprescriptibilidad de los 
delitos de lesa humanidad, recuerda que 
existe una “práctica sistemática verificable 
en todo terrorismo de Estado, tendiente a 
asegurar por todos los medios y recursos dis¬ 
ponibles, el objetivo de consagrar la mayor 
impunidad posible en los tiempos futuros; 
hemos asistido a un repertorio muy varia¬ 
do de estrategias, desplegadas sucesivamente 
a lo largo de las últimas décadas, que han 
frustrado sistemáticamente todo intento de 
avance en la búsqueda de verdad y justicia 
frente al terror de Estado”. 

Organizaciones de Derechos Hu¬ 
manos advierten un “cambio de 
estrategia” de militares 

Para las organizaciones de Derechos 
Humanos como el Servicio Paz y Justicia 


(Serpaj) y Familiares de Detenidos Des¬ 
aparecidos, existió un cambio de estrategia 
jurídico de los militares ahora detenidos en 
Uruguay, quienes prefirieron ser juzgados 
en Uruguay y no Argentina. De todas for¬ 
mas, representantes de estas organizacio¬ 
nes aseguraron que lo importante es que 
digan la verdad, ya que hasta ahora “han 
mentido”, tanto a la Comisión para la Paz, 
como al presidente, Tabaré Vázquez. 

De haber sido extraditados, los milita¬ 
res uruguayos hubieran cumplido su pena 
en un módulo del Complejo Penitenciario 
II de Marcos Paz, según informó el diario 
La República. A ese lugar serían traslada¬ 
dos si luego de su extradición son hallados 
culpables de crímenes de lesa humanidad 
en Argentina. 

La prisión de Marcos Paz comenzará 
a recibir militares; dos de sus pabellones 
serían preparados a esos efectos. Esta deci¬ 
sión del presidente argentino Néstor Kir- 
chner, se basa en ciertas consideraciones 
de equidad: todos deben ser tan iguales 
ante la ley como ante su castigo. 

De todas maneras, los procesamientos 
y condenas locales no impedirán que los 
militares requeridos, tras cumplir la pena 
en Uruguay, sean extraditados a Argenti¬ 
na, donde se investigan otros casos de per¬ 
sonas desaparecidas. No habría entonces 
doble enjuiciamiento. 



Ex torturadores dan clase 

Dos represores de la dictadura entre los 
docentes de la enseñanza media 


Caso 1 

La Asociación de Funcionarios de 
la Universidad del Trabajo del Uruguay 
(Afutu) denunció, el 30 de junio, que en 
la Escuela Tecnológica de Administración 
y Servicios -perteneciente al Consejo de 
Educación Técnico Profesional- trabajaba 
un docente que había cometido delitos de 
lesa humanidad durante la última dicta¬ 
dura cívico-militar. 

Se trata del capitán retirado, Guillermo 
Abella Zuasti, profesor de Matemáticas y 
coordinador del curso de rematadores de 
dicha escuela. 

Abella figura en listas de represores y 
torturadores denunciados por sus vícti¬ 
mas, en el Serpaj y en el Instituto de Estu¬ 
dios Legales y Sociales del Uruguay. 

Con el alias “Cabeza Seca”, Abella 
Zuasti fue denunciado en el Juzgado Penal 
de 12° turno por casos de tortura come¬ 
tidos entre 1972 y 1975 en el Regimien¬ 
to de Caballería N° 9. El torturador fue 
destinado en 1981 a la Brigada N° 2 de 
Meló. 

Afutu solicitó al Serpaj toda la infor¬ 
mación que la institución tenía al res¬ 
pecto. Luego la presentó ante el director 
del Consejo de Educación Técnico Profe¬ 
sional. Los testimonios de personas que 
denuncian a Abella por cometer violacio¬ 
nes a los Derechos Humanos durante la 
dictadura fueron entregados a la División 
Jurídica del Consejo, en presencia de los 
abogados integrantes del Equipo de Dere¬ 
chos Civiles y Políticos de Serpaj. 


El Consejo instruyó en principio una 
investigación administrativa. Y el 17 de 
agosto, resolvió por unanimidad (tres en 
tres): “1. Instruir sumario al Prof. Gui¬ 
llermo Abella Zuasti, con separación de 
cargo y retención de medios sueldos, por 
presunta ineptitud para el ejercicio de la 
función docente. 2. Pase al Departamen¬ 
to de Administración Documental para 
comunicar a los Consejos de Educación 
Primaria y Secundaria y Dirección de For¬ 
mación Docente y dar cuenta al Consejo 
Directivo Central. Cumplido, siga a Divi¬ 
sión Jurídica”. 

Caso 2 

El segundo caso de un torturador ejer¬ 
ciendo la docencia fue denunciado por la 
Asociación de Docentes de Enseñanza Se¬ 
cundaria-ADES, Montevideo. Se trata del 
teniente coronel Rubén Atilio Sosa Tejera 
(docente interino de Matemáticas en el 
Liceo N° 13), acusado de haber cometido 
delitos de lesa humanidad durante la dic¬ 
tadura cívico-militar. 

Madres y Familiares de Uruguayos De¬ 
tenidos Desaparecidos y Serpaj cuentan 
con testimonios de ex-presos políticos que 
dan cuenta de Sosa como torturador. Al¬ 
gunos de esos testigos indican que en 1974 
operó en el S-2 (Inteligencia) del Grupo de 
Artillería N° 1 (La Paloma), unidad muy 
activa en la represión de esa época. 

También en este caso, Serpaj presentó 
la documentación pertinente solicitada 
por el sindicato docente, y varios testimo- 



nios de víctimas, brindados a los abogados 
del equipo de Derechos Civiles y Políticos 
de la institución. El Consejo de Educación 
Secundaria dispuso una investigación ad¬ 
ministrativa y solicitó su alejamiento del 
centro educativo. La resolución del Con¬ 
sejo, fechada el 9 de noviembre, señala: 

“ 1. Instruir sumario Administrativo al 
Profesor Róben Sosa, docente interino de 
la asignatura Matemática en el Liceo 13 de 


Capital, con separación del cargo y reten¬ 
ción del 50% de sus haberes. 

2. Pase a División Jurídica a todos sus 
efectos”. 

Serpaj considera que la acción de los 
sindicatos Afutu, ADES y Fenapes, así 
como la resolución de las autoridades de 
ambos Consejos, establece un paso ade¬ 
lante en el camino para vencer la impuni¬ 
dad y enfrentar al olvido. 


Protocolo Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas 
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o 
Degradantes 

El protocolo entró en vigor al depositarse el vigésimo instrumento de ratificación o ad¬ 
hesión. Uruguay fue uno de los primeros países en ratificarlo, y lo aprobó en el ámbito 
interno a través de la Ley N° 17.914. 

Su objetivo es establecer que órganos internacionales y nacionales independientes 
puedan actuar mediante un sistema de visitas a los lugares en que se encuentren per¬ 
sonas privadas de libertad, con la finalidad de prevenir la tortura y otros tratos o penas 
crueles, inhumanos o degradantes, según señala el artículo 1. 

Este instrumento prevé la creación de mecanismos nacionales para la realización de 
visitas a lugares de detención, entendiéndolos en un sentido amplio: cárceles, comisa¬ 
rías, establecimientos de adolescentes, hospitales psiquiátricos, centros de fuerza de 
seguridad, establecimientos médicos, entre otros. El Protocolo entiende que cualquier 
centro donde haya personas privadas de libertad, puede ser monitoreado por órganos 
independientes. 

Los informes que elaboren dichos mecanismos nacionales de prevención no están 
sometidos al principio de confidencialidad. Además, confieren un mayor control a la 
sociedad civil, pues integrantes de organizaciones sociales vinculadas al tema podrían 
participar del monitoreo de los establecimientos de detención. 

A la fecha, 28 países lo han ratificado, con una importante adhesión del continente ameri¬ 
cano: Argentina, Bolivia, Costa Rica, Honduras, México, Paraguay, Perú y Uruguay. 




Ley de Crímenes de Lesa 
Humanidad y Cooperación con la 
Corte Penal Internacional 


Por unanimidad en el Senado y en Di¬ 
putados, fue aprobada la Ley N° 18.026 
por la cual se tipifican los crímenes de 
genocidio, crímenes de lesa humanidad 
(tortura, desaparición forzada, homicidio 
político, agresión sexual a la persona de¬ 
tenida, entre otros) y crímenes de guerra. 
Asimismo, se establecen las normas de 
cooperación con la Corte Penal Interna¬ 
cional. 

Al día siguiente de asumir el nuevo 
gobierno, el 2 de marzo de 2005, el sub¬ 
secretario de Educación y Cultura, Dr. Fe¬ 
lipe Michelini, encomendó al Dr. Oscar 
López Goldaracena, la elaboración de un 
proyecto de ley para implementar en la 
legislación uruguaya las disposiciones del 
Estatuto de Roma que estableció la Corte 
Penal Internacional, órgano internacional 
con jurisdicción para entender en los crí¬ 
menes de genocidio, crímenes de lesa hu¬ 
manidad y crímenes de guerra. 

El proyecto de López Goldaracena fue 
discutido por la sociedad civil y los parti¬ 
dos políticos, y presentado al Senado por 
la bancada del Frente Amplio en noviem¬ 
bre de 2005. Con la estructura original se 
convirtió en la Ley N° 18.026, que esta¬ 
blece como principio general “el derecho 
y deber del Estado de juzgar” los crímenes 
tipificados por el derecho internacional y, 
especialmente, los enumerados en el Esta¬ 
tuto de Roma: genocidio, crímenes de lesa 
humanidad y crímenes de guerra. Así el 
derecho uruguayo se adecúa a las normas 
internacionales de Derechos Humanos, en 
el entendido de que el Estatuto de Roma 


consagra un “estándar mínimo” de protec¬ 
ción pero que nada impide a las legislacio¬ 
nes nacionales ir más allá. 

La Ley 18.026 tipifica el crimen de 
genocidio incluyendo el genocidio cultu¬ 
ral. Considera como “grupos protegidos”, 
además de los comprendidos en la Con¬ 
vención para la Prevención y la Sanción 
del Delito de Genocidio y en el Estatuto 
de Roma, a los grupos políticos, sindica¬ 
les, sociales o grupos con identidad propia 
fundada en razones de género, orientación 
sexual, culturales, edad, discapacidad o sa¬ 
lud. Se fundamenta en la necesidad de su¬ 
perar la noción de “grupo nacional”, con¬ 
sagrando una concepción social-colectiva 
de genocidio. Se permitiría, entonces, que 
una acción de exterminio con intención 
de destruir total o parcialmente un “grupo 
humano diferenciado con identidad propia”, 
pueda ser calificada como “genocidio” sin 
necesidad de forzamientos interpretativos, 
al estar expresamente contenido en la ley. 

La norma incorpora como crímenes de 
lesa humanidad, además de los contempla¬ 
dos en el Estatuto de Roma, aquellos actos 
aislados ejecutados al amparo del poder es¬ 
tatal como sería el caso del homicidio po¬ 
lítico, la desaparición forzada de personas, 
la tortura, la privación grave de libertad y 
la agresión sexual contra persona privada 
de libertad, aunque estos hechos no se rea¬ 
licen en el marco de un plan sistemático 
o ataque generalizado contra la población 
civil. Para los responsables de estos críme¬ 
nes no será admitido el derecho de asilo ni 
refugio; se le negará carácter político; no 



existirá el beneficio de la prescripción; no 
podrá alegarse como eximente la obedien¬ 
cia debida; no podrá otorgarse amnistía o 
similares, entre otros aspectos. 

Se trata de amoldar el ordenamien¬ 
to jurídico interno a obligaciones que 
impone el derecho internacional de los 
Derechos Humanos: Convención Intera- 
mericana sobre Desaparición Forzada de 
Personas (1), y Convención Interameri- 
cana para prevenir y sancionar la Tortura 
(2), adoptadas por la OEA. Pero además, 
se cumplió con la obligación ética e histó¬ 
rica de legislar con finalidad preventiva en 
función de la terrible experiencia de viola¬ 
ciones a los Derechos Humanos ocurrida 
durante la pasada dictadura. 

En materia de crímenes de guerra se 
equiparan en dicha categoría las demás 
conductas prohibidas por el derecho in¬ 
ternacional humanitario que están ausen¬ 
tes en el Estatuto de Roma, fundamental¬ 
mente las que tienen como fuente los Pro¬ 
tocolos Adicionales y las Convenciones 
internacionales adoptadas para proscribir 
el uso de determinadas armas, métodos de 
combate o proteger bienes especiales. 

La nueva ley regula el procedimiento 
de cooperación con la Corte Penal Inter¬ 
nacional, otorgando una gran relevancia al 
Poder Judicial que, a través de la Suprema 


Corte de Justicia, deberá entender en las 
solicitudes de asistencia y decidir confor¬ 
me al derecho y no a la conveniencia o 
discrecionalidad política. Se establece un 
régimen jurídico que tendría por finalidad 
evitar que el Estado realice un manejo ar¬ 
bitrario y abusivo de aquellos supuestos 
que le permitan sustraer un caso de la ju¬ 
risdicción de la Corte Penal Internacional 
u oponerse a una medida de solicitud de 
cooperación. 

Asimismo, consagra como nuevos de¬ 
litos el lavado de dinero proveniente de 
crímenes de genocidio, lesa humanidad y 
de guerra y la apología de hechos pasados 
que, si se llevaran a cabo hoy, serían crí¬ 
menes internacionales de genocidio, lesa 
humanidad o de guerra. 

Finalmente, es de destacar las particu¬ 
lares referencias a los derechos de las vícti¬ 
mas y su participación en los procesos ju¬ 
diciales; las normas para la prevención del 
delito postulando el deber de fomentar y 
promover la difusión, educación y forma¬ 
ción en relación con la normativa jurídica 
(nacional e internacional) que regulan los 
crímenes internacionales y el derecho in¬ 
ternacional humanitario; y la propuesta de 
constitución de una comisión de juristas 
para elaborar un Código de Crímenes y 
Delitos Internacionales. 


1. OEA: 9 de junio de 1994. Firmada por Uruguay y aprobada por Ley N° 16.724, de 1/11/95; 

2. OEA: 6 de diciembre de 1985. Firmada por Uruguay y aprobada por Ley N° 16.294, de 5/8/92. 



In memoriam 


María Magdalena Salvia, “Quica” <1> 

El 26 de abril de este año se fue Quica. 

Maestra y madre de seis hijos. Dos 
vocaciones que asumió con mucho amor 
e intensidad. “ Abrazar a los gurises en la 
escuela y llegar a mi casa y abrazar a mis 
hijos era precioso ’, decía. 

La dictadura le arrebató a uno, Juan 
Pablo®, y la sometió a la tortura de tener 
que recorrer un largo camino de dolor y 
búsqueda infructuosa. Pasó treinta años 
de su vida buscando a su querido hijo 
y no pudo encontrar sus restos antes de 
partir. 

Al principio, ella no tenía ni idea 
de que él era un desaparecido. Llegar a 
captar eso le llevó su tiempo. Cualquier 
“flaco” que veía en la calle le parecía su 
hijo, hasta que asumió con mucho dolor 
que ya no estaría más junto a ella. Esta¬ 
ba decidida a firmar la denuncia sobre el 
Segundo Vuelo pero no le dio el tiempo. 
En su lugar lo hizo Ignacio, otro de sus 
hijos, con la esperanza de que la justicia 
actuara juzgando por fin a los responsa¬ 
bles de tanta barbarie y se encontraran 
elementos nuevos para ubicar los restos 
de Juan Pablo. 

“No sé que me va a pasar si alguna vez 
me enfrento a un pedacito de él, un huesito 
frente aúna vida que se terminó a los veinte 
años y que estaba cargada de sueños... Juan 
Pablo era muy alto. Cuando me abrazaba, 
yo me recostaba y el corazancito de él llega¬ 
ba a mi oreja. Ya no sueño con él, soñé una 
vez con él y lo veía con los brazas abiertos, 
dando un abrazo que no nos alcanzamos 
a dar y que un día nos vamos a dar”, dijo 
una vez. 

Estamos seguros de que Juan Pablo 
la estaba esperando para darle ese abrazo 
que ella añoró durante treinta años. 


Luz Ibarburu (3> 0 

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Este año también se fue Luz. < 

Luz tenía ochenta y pico y sabía de penas, sí que o 
sabía, pero igual era feliz, según solía decir. Juan Pa- =° 
blo 1 2 3 (4) la había hecho feliz y además tenía otro hijo: n 

Andrés, y nietos divinos y por todo eso era feliz. o 
A su vez ahora sabía que su hijo Juan Pablo 1/1 
no estaba en el mar, estaba acá, enterrado en este c 
suelo, que en realidad siempre estuvo en la misma * 
tierra junto a ella, esperando, aunque los cobardes z 
aún no digan donde están sus restos. ^ 

Cuando presentamos la denuncia por el Se¬ 
gundo Vuelo, nos acompañó en todo, siempre 
decidida, colaboradora; y así ante las cámaras 
de televisión expresó un mensaje dirigido sobre 
todo a los jóvenes. Un mensaje de lucha, que ha¬ 
blaba de enfrentar la impunidad por el futuro y 
por los jóvenes. 

En su casa, entre muchos otros objetos de 
valor, guardaba su gran tesoro, que mostraba 
orgullosa a quienes apreciaba; la mayor obra de 
arte y amor que jamás nadie haya visto antes: dos 
estatuillas hechas en jabón de lavar la ropa, un 
hombre y una mujer bailando tango y un solda¬ 
do al estilo inglés de esos que no se mueven en 
todo el día. “ Estas las hizo mi hijo, con un alfiler, 
cuando estaba preso y como no eran de las cosas 
que ellos prohibían, las dejaron sacar, pero mira 
que ingenio, que destreza, que talento, que humor 
refinado”. Las guardaba en algodón al principio 
y después en la cómoda, entre su ropa, allí estaba 

“el tesoro de Luz”. _ 

Pese al esfuerzo de los crueles y su implacable 43 
maquinaria, pese a todos los pronósticos, con vien¬ 
to en contra, pese a las perdidas y con algunas vic¬ 
torias, Luz era una mujer sabia. Siempre supo que 
ser feliz es el destino de todos, y se negó a darles el 
gusto: no los odiaba, ellos sólo le mostraron otro 
camino, ese por el que nunca se debe transitar. 

Luz se enfermó, cuando quiso, y se fue en 
paz, cuando quiso, y hasta el último día dijo 
¡nunca más! 


1 Datos extraídos del Libro Educación Popular y Derechos Humanos, relato de una propuesta, de Mariana Albistur y Alberto Silva, con el 
apoyo de la Multidiversidad Franciscana y Serpaj. Año 2006. pp. 48,49, 50. 

2 Juan Pablo Errandonea. Ver: caso Segundo Vuelo en este Informe 2006. 

3 Por la Dra. Pilar Elhordoy (Serpaj). 

4 Juan Pablo Recagno. Ver: caso Segundo Vuelo en este Informe 2006. 



Periodistas y Derechos Humanos 

Homenaje a Roger Rodríguez 


El año 2006 insinuó un avance respecto 
al rol de los periodistas en la promoción y 
defensa de los Derechos Humanos. El re¬ 
conocimiento público que la Asociación de 
la Prensa Uruguaya (APU) realizó a Roger 
Rodríguez por su trayectoria en la inves¬ 
tigación de las violaciones a los Derechos 
Humanos durante la dictadura es un hecho 
relevante. Este reconocimiento se produjo, 
el 6 de noviembre, en el marco del home¬ 
naje a Rodríguez, realizado por varias orga¬ 
nizaciones de Derechos Humanos. 111 

Un buscador incansable 

A lo largo de 20 años, las investiga¬ 
ciones periodísticas de Roger Rodríguez 
significaron prueba irrefutable para la jus¬ 
ticia y para la sociedad, sobre la tortura, 
la desaparición forzada, el secuestro de 
niños y la ejecución masiva de mujeres y 
hombres trasladados clandestinamente de 
Argentina a Uruguay durante la época del 
terrorismo de Estado. 

Roger ha mantenido siempre en su agen¬ 
da la temática de los Derechos Humanos; 
un compromiso que asumió durante la dic¬ 
tadura, lo que le valió ser procesado por la 
justicia militar; y que mantuvo en los años 
posteriores, en los que el tema no penetraba 
en las redacciones de los “grandes” medios. 

En 2002, la búsqueda incansable de 
Sara Méndez la condujo al encuentro con 
su hijo desaparecido, Simón. Para ello fue 
fundamental el trabajo de Roger Rodrí¬ 
guez, que, junto al senador Rafael Mi- 
chelini, logró localizar a Simón en Buenos 
Aires, 26 años después de su secuestro y 
desaparición. 


También ese año, la denuncia de Roger 
Rodríguez sobre la existencia de un segun¬ 
do vuelo que trasladó clandestinamente a 
uruguayos detenidos desaparecidos des¬ 
de Argentina a Uruguay, conmocionó a 
toda la sociedad. Sin embargo, hubo que 
esperar tres años para que se reconociera 
oficialmente la veracidad de esta informa¬ 
ción, y se iniciaran las investigaciones que 
hoy están en las sedes judiciales. 

La cara más atroz del Plan Cóndor 
quedó expuesta a quien quisiera ver... 

A partir de este emblemático año, in¬ 
vestiga el destino de María Claudia García 
de Gelman, y de su hija Macarena, na¬ 
cida en cautiverio en 1976. En el marco 
de esta búsqueda, queda al descubierto la 
existencia de la Base Valparaíso, un centro 
clandestino de torturas de la dictadura cí¬ 
vico-militar. A su vez, revela la identidad 
del asesino de María Claudia, el represor 
Ricardo “Conejo” Medina Blanco. 

En el último año, ha publicado valiosa 
información sobre el funcionamiento del 
Plan Cóndor, el centro clandestino de de¬ 
tenciones Automotores Orletti, y los mó¬ 
viles económicos, además de los políticos, 
de muchos de los crímenes cometidos por 
el OCOA (Organismo Coordinador de 
Operaciones Antisubversivas). 

Su trayectoria ha sido reconocida a tra¬ 
vés de varios premios en el exterior. 

Roger Rodríguez ha escrito varias pági¬ 
nas de nuestra historia reciente. 

Como ha dicho su colega Samuel 
Blixen, “los trabajos de Roger son un ejemplo 
de buen periodismo y también son un dedo 
acusador, una prueba de que el ninguneo no 
desmoraliza”. 


1 Asociación de Familiares de Detenidos Desaparecidos, Amnistía Internacional Uruguay, Comisión de Familiares de Asesina¬ 
dos Políticos por la Dictadura, Crysol (Colectivo de ex presos y presas políticos), Comisión de Derechos Humanos del PIT- CNT, 
Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (lelsur), Instituto Solidaridad y Desarrollo (Isode), Servicio de Rehabilitación 
Social (Sersoc) y Serpaj. 



Derechos individuales y seguridad 

Falsa oposición 


Desde los años noventa, con el avance 
de una política económica y social subordi¬ 
nada a las exigencias de los mercados, que 
condujo a la exclusión social y a la pobreza 
a millones de personas en el mundo, los go¬ 
biernos han colocado en sus agendas como 
“necesidades de Estado” cuestiones que tie¬ 
nen que ver con la inseguridad o la seguri¬ 
dad ciudadana. Estas medidas denominadas 
a veces bajo el rótulo de “tolerancia cero”, 
fueron experimentadas primero en Estados 
Unidos e Inglaterra y luego se extendieron 
a otros países hasta llegar a Uruguay. 

Esto condujo a que los problemas so¬ 
ciales y estructurales de estas sociedades en 
crisis, sean vistos únicamente como cues¬ 
tiones de seguridad. Así, los barrios margi¬ 
nados se ven sólo como “barrios peligrosos” 
sobre los que deben recaer los patrullajes de 
control social y de represión y no como ba¬ 
rrios en peligro; y los presuntos delincuen¬ 
tes o marginados sociales son vistos como 
“enemigos” que hay que encerrar. 

Esta visión es sustentada por un pseu- 
dodiscurso científico-político e ideológico 
de los sectores más conservadores, que 
presiona constantemente para que las ga¬ 
rantías cedan en aras de preservar una se¬ 
guridad que, según dicen, es para “todos 
los ciudadanos”. 

Este embate tiene como principal mul¬ 
tiplicador a algunos medios de comunica¬ 
ción masivos, pues sin lugar a dudas el tema 
de los problemas vinculados a la seguridad 
es uno de los que más raiting cosecha. Con 
noticieros y páginas de diarios llenas de no¬ 
ticias policiales vinculadas a rapiñas, copa- 
mientos, homicidios, y otros tópicos simi¬ 


lares, se fomenta un clima de inseguridad 
generalizada que en el imaginario colectivo 
se transforma en miedo, inseguridad per¬ 
manente e indefectiblemente en descon¬ 
fianza e insolidaridad. 

A esto se le sumó recientemente una 
nueva modalidad de programas policiales, 
pretendidamente periodísticos, no solo de 
producción nacional sino también impor¬ 
tados de Argentina, que ponen en primer y 
único plano la violencia y los modus ope- 
randis de los comportamientos delictivos, 
sin detenerse a ahondar en el contexto en 
el que viven las personas en conflicto con la 
ley; esto sin mencionar la violación en la in¬ 
curren la mayoría de los medios al develar, 
de distintas formas, la identidad de niños y 
jóvenes menores de 18 años y la de quienes 
delinquen por primera vez (“primarios”). 

Es entonces que a los partidos políticos, 
a los parlamentos y a los gobiernos “les sa¬ 
cude una reacción permanente e inmediata de 
llamada al derecho penal, destinada a colmar 
las demandas de criminalización y a atem¬ 
perar -también de forma artificial- el senti¬ 
miento de insatisfacción e inseguridad ciuda¬ 
dana (...). Aunque sea más que cuestionable 
la posibilidad del derecho penal de solucionar 
problemas sociales tan complejos, éste es em¬ 
pleado como arma política”. (1) 

Seguridad: derecho de todos y todas 

Para analizar el concepto de Seguridad 
Ciudadana es necesario tener presente la 
reivindicación de la imprescindible interde¬ 
pendencia e indivisibilidad de los Derechos 
Humanos. Esto es, no se puede negar que 



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45 


1 FERNANDEZ. Gonzalo. 2002. Los conflictos institucionales en el sistema penal. Contribuciones 3. Montevideo: Fundación Konrad 
Adenauer. 



también se siente inseguro aquel ciudada¬ 
no que no tiene trabajo o tiene un trabajo 
por el que gana el sueldo mínimo; aquel 
que no tiene vivienda o vive en un asen¬ 
tamiento sin agua potable ni saneamiento, 
colgado del cable de la luz; aquel que vive 
en los “barrios peligrosos” donde no entra 
ni siquiera la ambulancia; o aquel que sim¬ 
plemente no tiene posibilidades de acceder 
a una alimentación adecuada y vive en la 
permanente incertidumbre acerca del futu¬ 
ro de sus hijos. 

No se puede desconocer por lo tanto, 
“la situación de pobreza del país, el impacto 
de las transformaciones en el mundo del tra¬ 
bajo, el desempleo, así como la relación entre 
las necesidades básicas insatisfechas y el incre¬ 
mento de los niveles de frustración individual 
y social. ” (2) 

Una definición que abarca todas las aris¬ 
tas que encierra este tema es la desarrollada 
en la declaración final del Seminario sobre 
el Delito y la Seguridad de los Habitantes, 
realizado entre el 9 y 13 de julio de 1995, en 
Costa Rica. Esta declaración afirma que la 
seguridad ciudadana: “tiene que comprender 
no solamente la tranquilidad de no ser vícti¬ 
ma de hechos delictivos sino, también, la de 
vivir en un Estado constitucional de Derecho 
y la de participar de los beneficios del desarro¬ 
llo en materia de salud, educación, vivienda, 
ocio y todos los ámbitos de bienestar social. El 
concepto es el del desarrollo humano sosteni- 
ble, que tiene la equidad como principio”. 

Es similar a la conclusión a la que se 
arribó en el encuentro de ciudades euro¬ 
peas, reunidas en Nápoles en el año 2000, 
para abordar el tema Prevención y Seguri¬ 
dad: “La inseguridad no puede reducirse úni¬ 
camente a los problemas de criminalidad. La 
inseguridad es una problemática compleja: 
está atada a los problemas de sanidad, de me¬ 
dio ambiente, de urbanismo, de formación; 
es el resultado de desigualdades crecientes en 


el acceso a los recursos que pone enjuego con¬ 
flictos de intereses (...). La inseguridad es un 
riesgo urbano al que hace falta darle respues¬ 
tas civiles”. 

En otra parte, el manifiesto señala: “La 
seguridad es un bien común esencial para el 
desarrollo sostenible. Es a la vez signo y condi¬ 
ción de inclusión social, del acceso justo a otros 
bienes comunes como son la educación, la jus¬ 
ticia, la salud y la calidad del medio ambien¬ 
te. Promover la seguridad es desarrollar un 
bien común y no consiste, sobre todo, en hacer 
de policía o en recurrir al sistema penal”. 

Políticamente incorrecto 

Somos plenamente concientes del cues- 
tionamiento que se nos hace siempre a las 
defensoras y defensores de Derechos Hu¬ 
manos acerca de que nos oponemos a las 
medidas que aumentan la discrecionalidad 
de las fuerzas policiales o de que no ava¬ 
lamos las mayores medidas represivas pues 
parece que sólo “defendemos delincuentes” 
y no nos preocupan las victimas ni los dere¬ 
chos de los ciudadanos honestos. 

Pero esta es una postura absolutamen¬ 
te equivocada que sólo ve una parte de la 
labor y no la totalidad de nuestro trabajo. 
Nos interesa el tema de la seguridad pero 
desde otra perspectiva: aquella que preserve 
y garantice también derechos fundamenta¬ 
les que nos pertenecen en definitiva, a to¬ 
dos y todas. 

Debemos tener presente que en la ac¬ 
tual evolución de los Derechos Humanos 
estos han dejado de ser sólo “un punto de 
referencia externo para constituirse en el fun¬ 
damento funcional de la Democracia”, según 
señala Haberle. 

Por ello pensamos que en el diseño de 
políticas públicas es imprescindible incluir 
transversalmente los Derechos Humanos 
en forma indivisible, por el rol político, 


2 Derechos Humanos en el Uruguay. Informe 1997. Montevideo: Serpaj. p. 60. 



jurídico y ético que estos juegan en la ac¬ 
tualidad. 

Entendemos al igual que Roberto Ca¬ 
rretón 0 ' que los mismos deben estar con¬ 
templados en dos dimensiones: 

a) En la base de toda política pública 
de cualquier materia, o sea política públi¬ 
ca con perspectiva o enfoque de Derechos 
Humanos. 

b) Específicamente, en las de promo¬ 
ción y protección de los Derechos Huma¬ 
nos en sí. 

Teniendo en cuenta estas dos dimensio¬ 
nes podemos concluir que en definitiva, a 
través de las políticas públicas, los gobier¬ 
nos deben garantizar todos los Derechos 
Humanos para todos y todas, pero no pue¬ 
den menoscabar o infringir un retroceso en 
algunos de ellos en aras de alcanzar otros 
objetivos. Por ejemplo, en el tema que nos 
ocupa, no se debería retroceder en materia 
de Derechos Civiles para garantizar el De¬ 
recho a la Seguridad. 

Tampoco se puede soslayar en el análisis 
las omisiones de los sucesivos gobiernos res¬ 
pecto a la obligación de garantizar progresi¬ 
vamente los Derechos Económicos, Sociales 
y Culturales (DESC). Tal obligación quedó 
establecida en el Pacto de DESC que nues¬ 
tro país ha ratificado, y su incumplimiento 
incide negativamente en la desintegración 
social que padecemos y contribuye directa¬ 
mente a construir la inseguridad ciudadana 
en sentido amplio. 

Sería bueno tener presente también que 
“toda política pública es ante todo, política 
y no una técnica....los planes de acción no 
son neutros, aunque sectores interesados sue¬ 
len considerarlas sólo en este aspecto”. (4) Por 
ende, toda reforma legal o acción de similar 
naturaleza genera un cambio, un impacto 
negativo o positivo a largo plazo en las re¬ 


laciones humanas y en los derechos de las 
personas. 

Las reformas a los Códigos o la promul¬ 
gación de determinadas leyes son cambios 
que trascienden a determinados gobiernos 
y subsisten hasta que sean otros gobiernos 
- quizás con enfoques aún menos garantis- 
tas-, los que retomen temas tan delicados 
para los derechos fundamentales de las per¬ 
sonas. 

En definitiva, creemos que toda polí¬ 
tica pública debe garantizar y regirse por 
algunos ejes centrales que guían el respe¬ 
to irrestricto a los Derechos Humanos: el 
principio de respeto a la dignidad de la per¬ 
sona, el principio de garantía o de límite al 
autoritarismo del Estado, y el principio de 
no discriminación.® 

En este sentido una cuestión funda¬ 
mental que debemos remarcar es la función 
de garantía o de protección que cumplen 
los Derechos Humanos frente a los poderes 
del Estado. Los Derechos Civiles son ver¬ 
daderas garantías constitucionales frente a 
los desbordes autoritarios de los agentes po¬ 
liciales que actúan en nombre del Estado. 
Alguien ha dicho, muy acertadamente, que 
el Derecho Penal debe transformarse en el 
derecho de los límites del combate a la de¬ 
lincuencia y no en el derecho de combate 
a la delincuencia. Ahí radica el contenido 
garantista del Derecho Penal. 

Los dos proyectos de ley que el gobier¬ 
no está impulsando -el de procedimientos 
policiales y el que modifica las disposicio¬ 
nes del Código de la Niñez y la Adoles¬ 
cencia- aunque sensiblemente mejorados, 
aún desconocen en varios aspectos algunos 
de los principios que hasta aquí hemos 
desarrollado. 

Del análisis exegético del “Proyecto de 
Ley sobre Procedimiento Policial” que Serpaj 


3 Derechos Humanos y Políticas Públicas. En: Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR. p. 9. 

4 Ibid. p.10. 

5 Roberto Carretón en su artículo menciona otro principio: el de la sociedad democrática, único espacio en que es posible el 
goce de los Derechos Humanos. 



presentó en su momento al Ministerio del 
Interior, y del breve resumen que se expone 
en este Informe 2006 (6) , se desprende que 
aún persisten en la iniciativa -ya presentada 
al Parlamento para su aprobación-, normas 
que suponen la intención de consagrar 
legislativamente privaciones de libertad que 
son absolutamente inconstitucionales, pues 
habilitan la “detención en averiguaciones”, 
y otras medidas como el “deber de 
identificación” que atentan contra la 
libertad de las personas. 

En cuanto a la reforma propuesta para 
el recientemente aprobado Código del 
Niño y el Adolescente -aunque el proyecto 
también ha sido mejorado-, debemos re¬ 
saltar que aún persisten algunas cuestiones 
que no suponen una mejora de la situación, 
precisamente de quienes deberían ser nues¬ 
tro principal objetivo: niños, niñas y ado¬ 
lescentes. Esto es así ya que, por ejemplo, 
se propone penalizar la tentativa de hurto, 
cuando el Código entendía que en un dere¬ 
cho penal juvenil mínimo, dichas conduc¬ 
tas no deberían penalizarse; o se establece 
que la policía pondrá al adolescente en pre¬ 
sencia del juez en un plazo máximo de 24 
horas, suprimiendo la disposición de que 
no pueda permanecer en dependencia del 
instituto policial por más de 12 horas. (7) 

El accionar policial 

Es innegable que la acción policial ge¬ 
neralmente recae sobre los sectores más 
desprotegidos y marginales, como una 
forma de ejercer el control social en forma 
efectiva sobre los barrios o sectores sociales 
considerados “peligrosos” para el resto de la 


sociedad. También persiste una mala rela¬ 
ción entre los jóvenes y la policía que no se 
ha saneado, sino que por el contrario en al¬ 
gunos casos ha empeorado a consecuencia 
de hechos recientes muy tristes y de pública 
notoriedad. (8) 

Desde hace muchos años Serpaj denun¬ 
cia arbitrariedades de los agentes del orden 
en esos barrios -aún con un determinado 
marco legal vigente-, que dejan al descu¬ 
bierto la selectividad con que el sistema ac¬ 
túa sobre determinadas personas de acuer¬ 
do a su estrato social y económico. (9) 

Si bien es cierto que este gobierno ha 
comenzado a transitar un proceso de hu¬ 
manización y profesionalización de la poli¬ 
cía, también lo es que los resultados de tales 
procesos serán visibles a mediado y largo 
plazo. 

Un programa de políticas públicas de 
prevención de la violencia que garantice 
también la seguridad ciudadana, obten¬ 
drá resultados a largo plazo para bien de 
la democracia y de todos y todas pero, de¬ 
berá contemplar los puntos mencionados 
en esta trabajo. Y además, debería mane¬ 
jar también una agenda de reformas que 
incluyan el perfeccionamiento técnico, la 
mejora sustancial de los salarios policiales, 
la democratización y la humanización de 
la Institución Policial; una reforma del 
Código del Proceso Penal necesaria pero 
postergada una y otra vez, un Poder Ju¬ 
dicial independiente y dotado con más 
recursos y el mejoramiento sustancial de 
los centros de reclusión para personas 
privadas de libertad, donde los Derechos 
Humanos no sean dos palabras vacías de 
contenido. 


6 Ver artículo sobre Proyecto de Ley de Procedimiento Policial en este Informe 2006. 

7 Ver artículo sobre Reforma al Código de la Niñez y la Adolescencia en este Informe 2006. 

8 Un caso emblemático ocurrió en diciembre de 2004: el joven Santiago Yerle murió a causa de los disparos que le propinó un 
agente policial que cumplía el servicio 222 (vigilancia) en el complejo de viviendas Euskal Erría. 

9 Ver Informes anuales de Serpaj. 



Situación carcelaria 


La gravedad de la situación del siste¬ 
ma carcelario nacional determinó que el 
Dr. Tabaré Vázquez, al asumir en marzo 
de 2005 como presidente de la República, 
declarara “el estado de emergencia humani¬ 
taria, en todo elpaís”. El Mandatario señaló 
entre los graves problemas el hacinamien¬ 
to, la falta de alimentación y de atención a 
la salud en todos los establecimientos del 
país. Hoy la situación grave se mantiene. 

Como hace 35 años, cuando el Minis¬ 
terio de Educación y Cultura delegó su 
competencia, la autoridad carcelaria es el 
Ministerio del Interior. 

Los grandes problemas que aquejan a 
la cárceles subsisten, a pesar de la volun¬ 
tad de ese Ministerio de atender el sistema 
con una visión muy diferente a la de sus 
predecesores. 

La crisis del sistema carcelario, señala¬ 
da en anteriores informes, se evidencia en 
elementos que en su mayoría permanecen 
incambiados: 

- Superpoblación que genera hacina¬ 
miento. (1) 

- Deterioro progresivo de los edificios, 
que genera condiciones inaceptables de 
habitabilidad. 

- Mala y escasa alimentación. 

- Descuido de la salud. 

- Funcionarios policiales sin capacita¬ 
ción para la función que ejercen lo que de- 
tarmina, entre otras cosas, tensiones per¬ 
manentes en la relación con los reclusos. 

- Ausencia de una política nacional; es¬ 
tablecimientos dirigidos por la Dirección 
Nacional de Cárceles (Libertad, Comear, 
La Tablada, Cabildo, CNR y Centros de 


Recuperación), y en el interior por las je¬ 
faturas departamentales. 

- Interminables horas de encierro para 
la gran mayoría de los reclusos, sometidos 
al ocio compulsivo. 

- No pago de peculios. 

- Inexistencia de equipos técnicos en el 
interior del país, y disminución importan¬ 
te del número de técnicos en el Instituto 
Nacional de Criminología (Inacri). 

- Inexistencia de un régimen que per¬ 
mita disminuir progresivamente las dife¬ 
rencias entre la vida en prisión y la vida 
en libertad. 

- No hay separación entre procesados 
y penados. 

- Insuficiencia importante de activi¬ 
dades educativas, culturales, laborales, re¬ 
creativas, deportivas, etc. 

Visitas a establecimientos 
carcelarios del interior 

Integrantes del equipo de derechos 
civiles y políticos de Serpaj visitaron los 
establecimientos de Paysandú y Salto en 
el mes de mayo; y Treinta y Tres y Cerro 
Largo en el mes de julio. 

La delegación fue recibida por los di¬ 
rectores correspondientes, quienes brin¬ 
daron amplia información, facilitaron la 
recorrida por los establecimientos, y per¬ 
mitieron realizar entrevistas individuales 
con los internos en forma reservada. 

En todos los establecimientos visitados 
se verificó la flagrante violación a los De¬ 
rechos Humanos de las personas privadas 
de libertad; específicamente se vulneran 


1 En un importante número de establecimientos el hacinamiento es sumamente crítico, según surge de la tabla adjunta sobre 
Capacidad del sistema penitenciario nacional al 30/09/2006. Según el parámetro utilizado por el Consejo de Europa, el hacina¬ 
miento se califica de crítico, cuando la densidad es igual o superior a 120. 



las disposiciones de la Convención Ame¬ 
ricana sobre Derechos Humanos, el artí¬ 
culo 26 (inciso 2) de la Constitución (2) , el 
Decreto-Ley N° 14.470 del 11/12/1975, 
que regula el régimen de reclusión y las 
reglas mínimas para el tratamiento de los 
reclusos de ONU. 

Conclusiones: 

Establecimiento de Paysandú 

Se constató un importante deterioro 
edilicio, comparado con la última visita 
que se realizó tres años antes. 

La alimentación es insuficiente, inclu¬ 
so la que se suministra a quienes requie¬ 
ren regímenes especiales. Algunos reclusos 
pueden complementarla con lo propor¬ 
cionado por los familiares en la visita. 

El servicio de salud es deficiente. No 
hay enfermería, por lo que el médico que 
concurre al establecimiento debe realizar 
su trabajo en una oficina administrativa. 
Los medicamentos son escasos y los sumi¬ 
nistra una funcionaria policial. 

Hay una gran carencia de actividades. 
De los 188 internos únicamente participan 
40; el resto de la población está sometido 
a un régimen de ocio compulsivo. Una 
maestra jubilada asiste en forma volunta¬ 
ria a dar clases de educación primaria, lo 
que es visto positivamente, pero se trata de 
una función que debería ser asumida por 
la administración. 

Las mujeres -que son siete, una con un 
niño de dos años- están alojadas en forma 
independiente y carecen de toda posibili¬ 
dad de realizar actividades. 

No hay agua caliente en todo el esta¬ 
blecimiento. 

Las celdas de sanciones no reúnen las 
condiciones mínimas establecidas por 
ONU para el tratamiento de los privados 


de libertad, las que prohíben específica¬ 
mente el encierro en celda oscura. 

El personal policial que trabaja en el 
establecimiento carece de la debida pre¬ 
paración para el desarrollo de la tarea, y 
tampoco hay equipos técnicos para traba¬ 
jar con los internos. 

No se implementan regímenes según 
las distintas situaciones de los reclusos 
como lo establece la normativa, a fin de 
reducir progresivamente las diferencias 
entre la vida en prisión y la vida en liber¬ 
tad. No existe separación entre procesados 
y condenados. 

Tanto las autoridades carcelarias como 
los internos denuncian que los defensores 
de oficio -que son dos-, concurren sólo 
una vez al año. 

Establecimiento de Cerro Largo 

Se trata de una población de 80 per¬ 
sonas. La amplia mayoría hombres; sólo 
tres mujeres. El promedio de edad es de 
28 años. El 40 % tiene condena, el 60% se 
encuentra en calidad de procesado. 

Es elevado el índice de probreza. La 
alimentación es insuficiente. 

En cuanto al servicio de salud, si bien 
concurre un médico al establecimiento, 
los reclusos tienen problemas para acceder 
a la atención del profesional. Además exis¬ 
te una gran carencia de medicamentos. 

Faltan actividades en todas las áreas y a 
los que realizan alguna, no se les paga pe¬ 
culio; las mujeres carecen de posibilidades 
de realizar actividades. No hay educación 
primaria para quienes no la hayan com¬ 
pletado. 

No hay separación de procesados y 
condenados. 

A excepción de un funcionario, el per¬ 
sonal policial carece de la debida prepa- 


2 Art. 26 (b):"En ningún caso se permitirá que las cárceles sirvan para mortificar, y sí sólo para asegurar a los procesados y 
penados, persiguiendo su reeducación, la aptitud para el trabajo y la profilaxis del delito". 



ración para el ejercicio de su función; no 
hay equipos técnicos que trabajen con el 
recluso y su familia. 

No es posible aplicar la progresividad 
en el sistema de reclusión. 

Establecimiento carcelario de 
Treinta y Tres 

La población detenida es de 65 per¬ 
sonas. Sólo 14 son penados. Se debieron 
adaptar espacios para ampliar la capacidad 
del edificio. 

El establecimiento es vetusto, con hu¬ 
medades y la instalación eléctrica está en 
muy malas condiciones. Posee agua ca¬ 
liente. 

El personal asignado es escaso (18 po¬ 
licías) y carece de formación para la tarea 
que desarrolla. 

Elay ausencia total de actividades de 
enseñanza, recreativas, culturales y de 
cualquier otro tipo, por lo que los perío¬ 
dos de encierro son extensos, salvo para los 
que gozan de salidas laborales. Se carece 
de equipos técnicos, y no es posible en las 
actuales condiciones la aplicación de un 
sistema de tratamiento progresivo. 

La alimentación es insuficiente. 

Las celdas de sanciones no reúnen las 
condiciones mínimas establecidas por 
ONU. 

Condiciones de las mujeres 
privadas de libertad 

En abril de 2006 se constituyó una 
“mesa de trabajo sobre las condiciones 
de las mujeres privadas de libertad”, in¬ 
tegrada por representantes del Consejo 
de Educación Secundaria, Comisión de 
Derechos Llumanos de la Cámara de Re¬ 
presentantes, Inacri, Ministerio de Salud 
Pública, Ministerio del Interior, Patronato 
Nacional de Encarcelados y Liberados, Pa¬ 


tronato de Canelones, Dirección Nacional 
de Cárceles, Comisionado Parlamentario 
y Serpaj, entre otros. 

Se realizó un completo informe del 
que surge que “el bajo porcentaje de muje¬ 
res privadas de libertad en relación al total 
de personas recluidas ha provocado la invi- 
sibilización de su realidad y problemática 
Se señala que en Uruguay el porcentaje de 
mujeres privadas de libertad es el 5,5%. 

A mayo de 2006 se encontraban 370 
mujeres presas, 237 en la Cárcel de Muje¬ 
res (Cabildo) y 133 en las cárceles del inte¬ 
rior; 33 niños/as están con sus madres. 

Respecto a las que se encuentran en 
Cabildo sólo 59 (25%) están condenadas 
y 178 (75%) tienen la calidad de proce¬ 
sadas. 

En cuanto a sus antecedentes: 159 
(67%) son primarias y 78 (33%) reinci¬ 
dentes. 

Entre las principales conclusiones del 
informe elaborado surge que: 

- Uruguay cuenta con un solo centro 
penitenciario exclusivo y diseñado para 
mujeres, sin perjuicio de la cárcel femeni¬ 
na de Canelones, que está en un predio 
independiente de la cárcel masculina y de 
la de Jefatura. En el resto de los estable¬ 
cimientos comparten el edificio con los 
hombres, separadas por una reja o muro. 

- Se constata un casi nulo acceso de las 
mujeres a las actividades laborales y educa¬ 
tivas en las cárceles departamentales. 

- El desempleo o empleo sin remunera¬ 
ción es una práctica común, lo que vulnera 
los preceptos consagrados en la normativa 
nacional e internacional. 

- Al ser recluidas bajo un modelo de 
encierro androcéntrico, inspirado en el 
varón y que responde a las necesidades y 
realidades masculinas, sufren un menosca¬ 
bo en el reconocimiento de sus derechos 
y libertades propias de su condición de 
género. 



- La discriminación que existe extramu¬ 
ros se reproduce y acentúa al interior de los 
centros penitenciarios de mujeres, donde se 
les discrimina por su condición de genéro, 
negándoles u obstaculizando el disfrute y 
ejercicio de derechos que le son inherentes. 

- En relación a la asistencia médica, la 
mayoría de los centros penales no cuentan 
con una atención suficiente, especializada, 
de calidad y que contemple la salud sexual 
y reproductiva de las mujeres. 

- El Estado no cumple la normativa in¬ 
ternacional en la materia, y por lo tanto 
los Derechos Humanos no tienen el carác¬ 
ter de universalidad para con las mujeres 
privadas de libertad. 

Este informe fue integrado por el Cen¬ 
tro por la Justicia y el Derecho Interna¬ 
cional (Cejil) en el marco de una investi¬ 
gación sobre mujeres privadas de libertad 
en Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay y 
Uruguay, que se presentó el 24 de octubre 
ante la Comisión Interamericana de Dere¬ 
chos Humanos. 

Cárcel especial para militares y 
policias violadores de los Dere¬ 
chos Humanos durante la dicta¬ 
dura 

El Poder Ejecutivo anunció la cons¬ 
trucción de una cárcel para los autores de 
delitos de lesa humanidad en un predio 
del Ministerio de Defensa, el ex Batallón 
de Ingenieros N° 7. 

Serpaj no comparte la creación de esta 
cárcel especial, que genera gastos para el 
Estado y privilegios para quienes allí se 
alojarán, nada menos que Gavazzo, Silvei- 
ra, Vázquez, Arab, etc. 

Algunos de éstos han perdido hasta su 
condición de militares, por ser autores de 
delitos comunes o por fugarse de la deten¬ 
ción preventiva impuesta por la justicia en 


tanto se sustancia el proceso de extradición 
solicitado por Argentina. Este es el caso de 
Gilberto Vázquez, que se fugó del Hospital 
Militar luego que el Poder Ejecutivo, por 
una decisión equivocada, lo alojara en una 
dependencia militar -con privilegios inadmi¬ 
sibles- en lugar de enviarlo a Cárcel Central, 
sitio habitual para las personas sobre las que 
pesa una solicitud de extradición. 

Al igual que otros militares o policías que 
se encuentran privados de libertad, estos re¬ 
clusos deberían ser alojados en un módulo 
separado de algún penal como el Comear o 
Libertad, o incluso en los módulos de acero 
de máxima seguridad que se encuentran en 
este último establecimiento. 

Pero nuevamente el Ejecutivo incurre 
en el error de generar condiciones espe¬ 
ciales para los autores de los más graves 
delitos de la historia del país, y el tratar 
de justificar esta situación ha hecho a los 
distintos y numerosos voceros caer en 
contradicciones. 

Algunos manifestaron que los repre¬ 
sores estarán bajo custodia policial; otros 
que quedarán bajo tutela militar, lo cual 
sería mucho más grave. Algunos señalan 
que los recluidos en ese nuevo centro no 
serán solo militares, otros que por el con¬ 
trario estarán con narcotraficantes; que ge¬ 
neraría inseguridad trasladarlos a centros 
ya existentes; que son medidas para dis¬ 
minuir el hacinamiento, argumento que 
no puede ser de recibo cuando la medida 
abarca a menos de diez reclusos. 

Quienes durante muchos años gozaron 
de total impunidad, incluso para seguir 
delinquiendo, falsificando moneda o hur¬ 
tando bienes del Estado, siguen gozando 
de un trato diferencial y privilegiado, vio¬ 
lando la Constitución. Al mismo tiempo, 
el grueso de la población reclusa ve una 
vez más postergada la necesaria mejora de 
sus condiciones de reclusión, en forma to¬ 
talmente injustificada al privilegiar a unos 
pocos en detrimento de los más. 




MINISTERIO DEL INTERIOR DEPARTAMENTO DE DATOS ESTADISTICAS Y ANÁLISIS 
CAPACIDAD SISTEMA PENITENCIARIO NACIONAL (30 de setiembre de 2006) 


Establecimiento 

Capacidad 

Población 

% 

Dif.Cap/ 

Pob. 

Densidad 

Artigas 

50 

103 

1,5 

53 

206 

Canelones 

734 

777 

11,0 

43 

106 

Cerro Largo 

80 

94 

1,3 

14 

118 

Colonia 

110 

135 

1,9 

25 

123 

Durazno 

60 

97 

1,4 

37 

162 

Flores 

22 

27 

0,4 

5 

123 

Florida 

45 

63 

0,9 

18 

140 

Lava Neja 

38 

102 

1,4 

64 

268 

Maldonado 

120 

353 

5,0 

233 

294 

Cárcel Central - Montevideo 

100 

91 

1,3 

-9 

91 

Paysandú 

180 

185 

2,6 

5 

103 

Río Negro 

70 

64 

0,9 

-6 

91 

Rivera 

80 

253 

3,6 

173 

316 

Rocha 

45 

115 

1,6 

70 

256 

Salto 

80 

143 

2,0 

63 

179 

San José 

50 

104 

1,5 

54 

208 

Soriano 

60 

93 

1,3 

33 

155 

Tacuarembó 

114 

112 

1,6 

-2 

98 

Treinta yTres 

50 

65 

0,9 

15 

130 

TOTAL CARCELES INTERIOR 

2088 

2976 

42,3 

888 

143 

ComCar 

1412 

2914 

41,4 

1502 

206 

Libertad 

600 

546 

7,8 

-54 

91 

Est.La Tablada 

190 

186 

2,6 

-4 

98 

Cárcel de Mujeres 

150 

254 

3,6 

104 

169 

Centro Nacional de 
Rehabilitación 

300 

107 

1,5 

-193 

36 

Centros de Recuperación 
Carcelario 

100 

59 

0,8 

-41 

59 

TOTAL DIR. NAL. CARCELES 

2752 

4066 

57,7 

1314 

148 

Totalidad Sistema 
Penitenciario 

4840 

7042 

100,0 

2202 

145 



Evolución población carcelaria del país Marzo 2005 - setiembre 2006 







Ley de humanización del sistema 
carcelario nacional 


La Ley N° 17.897, promulgada en 
setiembre de 2005, tuvo entre sus funda¬ 
mentos el integrar un conjunto de medidas 
para superar la crisis de un caótico sistema 
penitenciario: “la peor crisis humanitaria 
de nuestra historia reciente”. 

Uno de los puntos polémicos de la ley 
fue el de establecer, por única vez, un régi¬ 
men de libertades provisionales y anticipa¬ 
das, excluyendo los delitos más graves. El 
temor por excarcelaciones masivas no gene¬ 
ró el caos anunciado por algunos alarmis¬ 
tas, que mezclando cuestiones técnicas con 
intencionalidades políticas, anunciaban si¬ 
tuaciones de inseguridad jamás vistas. 

El régimen progresivo de excarcelacio¬ 
nes previsto en la ley permitió la excarce¬ 
lación de 766 personas: 311 en el interior 
del país y 455 en Montevideo. De los libe¬ 
rados sólo reincidieron 98 (13%), cuando 
el habitual porcentaje de reincidencia de la 
población carcelaria es superior al 50%. 

Dicha situación permitió mejorar los 
altos índices de hacinamiento del sistema 
carcelario(l): la densidad carcelaria indi¬ 
caba que había 196 reclusos cada 100 pla¬ 
zas disponibles. 

En el mensaje enviado al Poder Eje¬ 
cutivo se estableció que la capacidad del 
sistema alcanzaba a 3.676 plazas, y que la 
población reclusa era de 7.213. Por cuan¬ 
to, el exceso en los establecimientos era de 
3.537 personas. 

A diciembre de 2005 los efectos bus¬ 
cados de provocar un descenso significa¬ 
tivo en el número de individuos privados 
de libertad pareció lograrse al descender a 


6.211. Pero a pocos meses, en setiembre 
de 2006, la situación rápidamente se re¬ 
virtió y el número de privados de libertad 
se ubicó en 7.042. 

Redención 

El 13 de julio de 2006, por Decreto 
225/06 se aprobó el “Reglamento de la re¬ 
dención de la pena por trabajo y estudio”, 
previsto en el artículo 13 de la ley, que pre¬ 
vé la conmutación de un día de reclusión 
por dos días de trabajo o estudio a los pro¬ 
cesados y a los condenados. 

El reglamento rige para todos los es¬ 
tablecimientos del país, por lo que es im¬ 
portante verificar que en todo el territorio 
nacional se den las mismas oportunidades 
para que los privados de libertad puedan 
alcanzar este beneficio. 

El 14 de julio, por Decreto 226/06, se 
reglamentó la disposición del artículo 14 
de la ley, que estableció la obligatoriedad 
de incluir en todos los pliegos de licita¬ 
ciones de obras y servicios públicos, un 
mínimo equivalente al 5% del personal 
afectado a tareas de peones o similares, a 
personas que se encuentren registradas en 
la Bolsa de Trabajo del Patronato Nacional 
de Encarcelados y Liberados. 

También se puso en funcionamiento el 
Centro de Asistencia a las Víctimas de la 
Violencia y el Delito creado por el artículo 
19, que tiene como cometido principal la 
asistencia primaria a las víctimas del delito 
y a sus familiares, así como la promoción 
de sus derechos y la prevención. 


1 RODRÍGUEZ. María Noel."lmplementación de la Ley de Humanización del Sistema Carcelario". En: Tribuna del Abogado (pu¬ 
blicación del Colegio de Abogados del Uruguay). N° 148. pp. 14 y 15 . 




En setiembre comenzaron a reunirse 


las comisiones creadas por la ley en sus ar¬ 
tículos 21 y 22, para la elaboración de las 
reformas del Código Penal y del Código 
de Procedimiento Penal, integradas por el 
Poder Ejecutivo -que la preside-, Suprema 
Corte de Justicia, Fiscalía de Corte, Uni¬ 


versidad de la República, las asociaciones 
de magistrados (jueces y fiscales) y de de¬ 
fensores de oficio, el Colegio de Abogados, 
las asociaciones de funcionarios judiciales 


y de actuarios judiciales. En el caso de la 
comisión para la reforma del proceso pe¬ 
nal, también se integró el Ministerio de 
Economía y Finanzas. 

La reciente implementación de todas 
estas disposiciones no permite realizar una 
evaluación cabal de sus resultados. Serpaj 
seguirá con atención estas instancias, que 
tienen como cometido principal aliviar la 
severa crisis humanitaria que atraviesa el 
sistema carcelario de nuestro país. 


Procedimiento policial 

Proyecto de Ley 


El Poder Ejecutivo presentó al Parla¬ 
mento un proyecto de ley por el que “se 
dictan normas que tienen por objeto contri¬ 
buir a mejorar el estado de seguridad ciu¬ 
dadana en nuestro país, mediante la gene¬ 
ración de un marco normativo adecuado 
para el desempeño de la labor policial”. El 
argumento central que se sostiene en la 
exposición de motivos es que “no existe un 
marco normativo consolidado que brinde 
herramientas jurídicas claras y precisas para 
el cumplimiento del servicio policial a la co¬ 
munidad”. 

La actual iniciativa presenta una sen¬ 
sible mejora respecto del anteproyecto re¬ 
dactado por el Ministerio del Interior, que 
mereció duras críticas públicas por tener 
normas inconstitucionales e ilegales. 

En su momento Serpaj fue recibido - 
previa solicitud de entrevista-, por el sub¬ 
secretario del Interior, Dr. Juan Faroppa, 
y su equipo de trabajo. El intercambio 
de ideas fue fructífero. Se les entregó un 
análisis documentado del anteproyecto, 



con observaciones y críticas en distintos 
aspectos, por ejemplo: la normativa so¬ 
bre las detenciones en averiguaciones; los 
reconocimientos en sedes policiales; de¬ 
tenciones y conducciones; obligación de 
identificarse; detenciones sin orden judi¬ 
cial; incomunicaciones de los involucra¬ 
dos, los testigos e incluso las víctimas; y 
el allanamiento e ingreso a los hogares por 
parte de la policía. 

Los cambios producidos en el proyecto 
definitivo, demuestran que muchas de las 
propuestas formuladas fueron escuchadas. 
El texto fue objeto de variaciones impor¬ 
tantes a favor del respeto de las normas 
constitucionales y legales vigentes, y por 
ende del respeto de los Derechos Huma¬ 
nos de los involucrados en procedimientos 
policiales. 

El proyecto de ley incorpora la regula¬ 
ción del uso de la fuerza, un aspecto muy 
positivo, ya que establece que ésta se utili¬ 
ce como último recurso, y también se gra¬ 
dúa su empleo. 




Las detenciones en averiguaciones fue¬ 
ron habilitadas por el decreto de la dicta¬ 
dura 690/80. Serpaj bregó durante mu¬ 
chos años por su derogación, porque es 
inconstitucional e ilegal. Cuando asumió 
el nuevo gobierno, el Ministro del Interior 
planteó la derogación de este decreto, y así 
procedió el Ejecutivo. 

La “detención en averiguaciones” era 
contraria a la Constitución (Art.15) y a 
la normativa internacional de la Conven¬ 
ción Interamericana de Derechos Huma¬ 
nos (Art. 7.2 y 7.3) y el Pacto de Derechos 
Civiles y Políticos (Art. 9.1). 

La Constitución de la República, en su 
artículo 15 dispone las condiciones en que 
una persona puede ser privada de su liber¬ 
tad: “nadie puede ser preso sino infraganti 
delito o habiendo semiplena prueba de él, 
por orden escrita de Juez competente”. Dis¬ 
posición que se reproduce en el artículo 
118 del Código de Procedimiento Penal 
(CPP): “Nadie puede ser preso sino en los ca¬ 
sos de delito flagrante o habiendo elementos 
de convicción suficientes sobres su existencia, 
por orden escrita de Juez competente”. 

Ningún instrumento legal puede 
autorizar las “detenciones en 
averiguaciones” 

En el actual proyecto de ley a estudio 
del Poder Legislativo se mantienen dispo¬ 
siciones que -si bien fueron sensiblemente 
mejoradas en su redacción a efectos de ser 
más garantistas-, no se ajustan a la normati¬ 
va constitucional. Esto surge de los siguien¬ 
tes artículos de la iniciativa del Ejecutivo: 

Art. 43: Procedimiento en casos de omi¬ 
sión de indicaciones sobre la identidad per¬ 
sonal: cuando una persona se niegue a ser 
identificada podrá ser conducida a la de¬ 
pendencia policial y se dará cuenta de in¬ 
mediato al juez competente; cuando una 
persona presente un documento sobre el 


cual la policía tenga motivos suficientes o 
fundados para dudar de su validez podrá 
ser conducida a la dependencia policial con 
la finalidad de ser identificada, con comu¬ 
nicación inmediata al juez competente. 

Art. 48: Conducción policial de personas 
eventualmente implicadas en un hecho delic¬ 
tivo: la policía deberá conducir a dependen¬ 
cias policiales a cualquier persona si cuenta 
con motivos suficientes o fundados sobre 
su participación en un hecho con aparien¬ 
cia delictiva recientemente acaecido y exista 
riesgo de que pueda fugarse o incidir sobre 
eventuales medios probatorios. 

Art. 121: Facultades para detener o con¬ 
ducir (remite a los artículos antes menciona¬ 
dos y al artículo 125: Facultades de la orden 
de allanamiento): La policía deberá condu¬ 
cir a dependencias policiales a las personas 
presuntamente involucradas en hechos 
delictivos que se encuentren en la morada 
allanada, aunque la orden de allanamiento 
no incluya la orden de detención. 

Otros puntos 

Serpaj considera que el reconocimien¬ 
to de personas sólo debería realizarse en la 
sede judicial; sin embargo el artículo 66 
del proyecto posibilita que se realicen en 
dependencias policiales, aunque solamen¬ 
te por orden del juez. 

El artículo 6 establece la comunicación 
inmediata al juez competente. El plazo es¬ 
tablecido para ello no podrá ser superior a 
las dos horas “contadas a partir del momento 
en que se produce la actuación policial”. Fi¬ 
jar este plazo soluciona un grave problema 
del anteproyecto, que otorgaba un poder 
discrecional a la actuación policial que no 
tenía, en muchos casos, límites temporales. 
Se establecía que la comunicación debía ha¬ 
cerse en forma inmediata, pero definía esta 



inmediatez como “el tiempo razonablemente 
necesario para recabar la información impres¬ 
cindible para que el juez pueda tener una clara 
representación de lo actuado... 

El artículo 42 expresa que la policía 
puede solicitar a cualquier persona que se 
identifique, “en el marco de procedimientos 
que tienen por objeto la detención de per¬ 
sonas requeridas por la justicia competente; 
fugadas estando ya procesadas o condenadas; 
o presuntamente vinculadas a hechos delicti¬ 
vos recientemente acaecidos”. 

Cuando una persona sea conducida a 
dependencia policial por negarse a pre¬ 
sentar identificación (Art. 360 del Código 
Penal) o presente un documento identifi- 
catorio sobre el cual la policía tenga mo¬ 
tivos suficientes y fundados para dudar de 
su validez y sea conducido a dependencias 
policiales, deberá cumplirse con la comu¬ 
nicación inmediata al juez competente es¬ 
tablecida en el artículo 6. 

También se establece la obligación para 
cualquier persona de estar munida de do¬ 
cumentos identificáronos; pero aunque 
los presente, se le otorga a la policía el 
margen de poder detenerla en determina¬ 
das circunstancias. 

Señalamos especialmente que se está 
imponiendo un deber jurídico a quienes 
siendo personas, carecen del discernimien¬ 
to y capacidad natural en razón de su edad, 
para comprender la obligación jurídica 
que se les impone, ya que los niños y niñas 
de cualquier edad deberán identificarse o 
portar un documento de identidad. 

Entendemos que hay que proteger a 
los niños y niñas previendo las situaciones 
proclives al abuso y los malos tratos. La 
Convención sobre los Derechos del Niño 
en su artículo 37 establece que “ningún 
niño puede ser privado de su libertad ilegal o 
arbitrariamente”. 


En tanto el artículo 75 establece que la 
policía puede disponer la incomunicación 
de una persona involucrada en un hecho 
investigado o de testigos de tal hecho. El 
nuevo texto propuesto agrega que tal in¬ 
comunicación se podrá disponer “estric¬ 
tamente como medida de urgencia”, y por 
un plazo máximo de dos horas, lo que no 
estaba previsto en el anteproyecto. 

La incomunicación de testigos y víctimas 
son absolutamente inconstitucionales, pues 
implica una privación de libertad, que úni¬ 
camente puede ser dispuesta por el juez, si 
entiende que existe “semiplena prueba” de 
la comisión de un delito. Solamente sería 
un accionar legítimo en el caso que, tanto 
al testigo como a la víctima se les intimara a 
declarar en el proceso y éstos se negaran a ha¬ 
cerlo, circunstancia en la que el juez podría 
disponer el traslado por la fuerza a la sede 
penal para que comparezcan. El CPP, en su 
artículo 124, dispone que la incomunicación 
del indagado puede disponerse únicamente 
por orden judicial. 

La sección III del Capítulo IV refiere 
al allanamiento y al registro domiciliario. 
Se suprimió un artículo inadmisible que - 
violando el artículo 11 de la Constitución- 
, permitía el ingreso de la policía a los ho¬ 
gares, inclusive en horas de la noche y sin 
orden judicial en casos de fuerza mayor. Se 
suprimió también la norma que permitía 
la detención por desacato de quien se ne¬ 
gara a permitir el ingreso de la policía a su 
hogar durante la noche. 

El proyecto definitivo enviado al Parla¬ 
mento presenta, sin dudas, modificaciones 
de normas que atentaban contra el estado 
de Derecho y las garantías de las personas, 
preservadas por la Constitución y las leyes 
vigentes. No obstante, aún se mantienen 
otras que merecen las observaciones que se 
han expresado. 



58 


Hacia una reforma del 
proceso penal que garantice 
los Derechos Humanos 


Bajo este título Serpaj ha realizado ta¬ 
lleres regionales en el interior del país en 
los departamentos de Maldonado, Salto, 
Colonia, Tacuarembó y Florida. (1) 

Para promover la reforma del proceso 
penal se convoca a participar de los talle¬ 
res a jueces, fiscales, defensores de oficio, 
colegios de abogados, jerarcas y personal 
policial, funcionarios judiciales, estudian¬ 
tes y prensa. Los insumos recopilados de 
los talleres serán puestos en conocimiento 
de los parlamentarios, quienes en defini¬ 
tiva votarán la ley que sustituya al actual 
Código del Proceso Penal (CPP), aproba¬ 
do por el Decreto-Ley N° 15.032 del 7 de 
julio de 1980. 

Nuestro país ha quedado a la zaga de las 
reformas procesales penales encaradas en 
América Latina a partir de la década del 80; 
reformas integrales que establecieron sis¬ 
temas procesales de tipo acusatorio, como 
agotamiento de las estructuras inquisitivas. 

Como el único camino para la aplica¬ 
ción del derecho penal, el proceso exige una 
atención privilegiada porque en el marco 
del enjuiciamiento se juega la más intensa 
confrontación con el poder del Estado. 

Hubo diversos intentos de reformas 
del CPP vigente e incluso se llegó a apro¬ 
bar un nuevo Código por Ley N° 16.893, 
cuya aplicación se suspendió sine die, ar¬ 
gumentando que perpetuaba el sistema 
inquisitivo y que era elevado costo de su 
implementación. 


Lo principal del proceso penal es que 
garantice los derechos fundamentales del 
acusado, tener un modelo de enjuicia¬ 
miento democrático, que asegure la plena 
vigencia de los principios de inocencia, 
inmediación, contradicción, oralidad y 
publicidad. 

Terminar con la presencia de un juez 
polifuncional que prevé el CPP actual, que 
en un desdoblamiento difícil de justificar 
instruye la causa, dicta el procesamiento y 
eventual privación de libertad del indaga¬ 
do, juzga su responsabilidad en el acto de 
la sentencia, y además debe encargarse de 
vigilar su cumplimiento. 

El Comité de Derechos Humanos, crea¬ 
do por el Pacto de Derechos Civiles y Po¬ 
líticos ha observado con preocupación que 
“el Juez que sentencia sea el mismo juez que 
ha supervisado u ordenado las investigaciones 
y posteriormente sometido a proceso al acusa¬ 
do. Ello plantea serias inquietudes respecto de 
la posible imparcialidad del juicio”. 

En la etapa de la instrucción, en Mon¬ 
tevideo, muchas veces el juez delega tareas 
en sus funcionarios administrativos, “y no 
procede directamente a la investigación de 
los hechos”, como lo impone la normativa 
vigente (2) . Por la acumulación de tareas 
y el aumento significativo de causas a su 
estudio, el juez termina siendo un super¬ 
visor de la investigación. 

Las garantías del proceso se deben ex¬ 
tender también a la etapa de la ejecución, 


1 Se co-organ¡za la actividad con la Oficina de las Naciones Unidas del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) y 
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 

En una continuidad de trabajo en la búsqueda de la reforma; ya en el año 2005 Serpaj y la Fundación Konrad Adenauer realizaron 
una Conferencia Internacional sobre el Proceso Penal y Derechos Humanos. 

2Art. 115 y 135 del CPP. 



lo que implica la necesidad de extender 
el derecho de la defensa a dicha etapa. Se 
necesita crear los institutos para el trabajo 
jueces especializados, jueces de ejecución 
que controlen debidamente esta etapa 
donde los Derechos Humanos de las per¬ 
sonas privadas de libertad son permanen¬ 
temente violentados. 

La lentitud del actual proceso escrito 
genera que un 60% de los privados de 
libertad carezcan de sentencia, situación 
que a veces se extiende por años. 

A continuación, la síntesis de algunos 
de los planteos que se realizan en los ta¬ 
lleres, pretendiendo motivar a la reflexión 
que ayude a instrumentar, discutir y pro- 
mocionar la reforma, entendiendo que la 
misma debe contar con un importante 
consenso social y la participación de todos 
los sectores interesados: 1) Generar una 
clara separación entre la función instruc- 
toria y la función decisoria. 

2) Sustanciarse como un proceso con¬ 


tradictorio; la investigación a cargo del Mi¬ 
nisterio Público y el juez en la función de 
controlar las garantías y el juzgamiento. 

3) Reafirmar la igualdad de las partes en 
el proceso, con la participación de la defen¬ 
sa técnica en todas las etapas del juicio. 

4) Cumplir con las garantías judiciales 
previstas en el artículo 8 de la Convención 
Americana de los Derechos Humanos, y 
con el resto de las normas de protección al 
debido proceso consagradas en la Declara¬ 
ción Universal de los Derechos Humanos, 
en el Pacto Internacional de Derechos Ci¬ 
viles y Políticos y en la Constitución de la 
República. 

5) Jurisdiccionalización de la etapa de 
ejecución. 

6) Proceso público en todas las etapas 
y consagrar la oralidad en las audiencias, 
como se desarrolla hoy en el proceso civil. 

7) Principio de inocencia; la prisión 
preventiva colide con este principio de 
rango constitucional. 



La vida entre rejas 

Situación de los Derechos Humanos de los 
adolescentes privados de libertad* 


El presente informe fue realizado con 
el marco referencial de la Convención so¬ 
bre los Derechos del Niño (CDN) 1 y de 
los demás instrumentos internacionales de 
protección de los Derechos Humanos. 2 
Estos instrumentos jurídicos dan sustento 
y fuerza vinculante a la doctrina de la Pro¬ 
tección Integral, que comenzó a construir¬ 
se a partir de la aprobación de la CDN 
por la Organización de Naciones Unidas 
(ONU) en 1989. 

No hay una definición acabada de la 
Protección Integral. Sí hay acuerdo, y esto 
es indiscutible, que cuando se habla de 
protección integral se está haciendo refe¬ 
rencia a la protección de derechos, en opo¬ 
sición a la protección de la persona que era 
y es característica de los sistemas tutelares. 
El fundamento de la protección integral 
así entendida, como protección de dere¬ 
chos, es la consecuencia de la condición 
jurídica del niño como sujeto de derecho. 

Las condiciones de la privación de li¬ 
bertad no pueden ser analizadas al margen 
de la protección de derechos en general y 
de la responsabilidad del Estado y las di¬ 
versas agencias que están involucradas en 
la gestión y control de la misma. 


La posición del Estado frente a las per¬ 
sonas privadas de libertad es de garante. 
Así lo explica la Corte Interamericana de 
Derechos Humanos (CIDH) 3 , en un re¬ 
ciente fallo: “Toda vez que las autoridades 
penitenciarias ejercen un fuerte control o do¬ 
minio sobre las personas que se encuentran 
sujetas a su custodia (...) se produce una re¬ 
lación e interacción especial de sujeción entre 
la persona privada de libertad y el Estado, 
caracterizada por la particular intensidad 
con que el Estado puede regular sus derechos 
y obligaciones y por las circunstancias pro¬ 
pias del encierro, en donde al recluso se le 
impide satisfacer por cuenta propia una serie 
de necesidades básicas que son esenciales para 
el desarrollo de una vida digna”. 4 

Esta condición de garante del Estado 
requiere mayor relevancia en el caso de 
las personas menores de edad recluidas. 
Tal como lo estableció la CIDH el fallo 
citado: “En materia de derecho a la vida, 
cuando el Estado se encuentra en presencia 
de niños privados de libertad, (...) tiene, 
además de las obligaciones señaladas para 
toda persona, una obligación adicional es¬ 
tablecida en el artículo 19 de la Convención 
Americana. Por una parte, debe asumir su 


* Autora: Dra. Susana Falca (Unicef) 

1 Ratificada por el Estado uruguayo por la ley N° 16.137 del 28 de noviembre de 1990. 

2 Reglas de la ONU para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing, 1985, Resolución 40/33). Protección de 
los Menores Privados de Libertad (1990, Resolución 45/113). Directrices de la ONU para la Prevención de la Delincuencia Juvenil 
(Directrices de RIAD, 1990, Resolución 45/112). Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Declaración de Derechos 
Humanos. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 
Convención Americana de Derechos Humanos. Convención sobre Prevención y Sanción del Delito de Genocidio. Convención In¬ 
ternacional sobre Eliminación deToda Forma de Discriminación de la Mujer. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar 
y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belen Do Para). Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o 
Degradantes. Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada de Personas.Todos ratificados por Uruguay. 

3 Caso "Instituto de Reeducación del Menor" vs. Paraguay. Sentencia 2/9/2004. 

4 Párrafo 152 del citado fallo. 




posición especial de garante con mayor cui¬ 
dado y responsabilidad, y debe tomar medi¬ 
das especiales orientadas en el principio del 
interés superior del niño”. 5 6 

Cuando los adolescentes son privados 
de libertad no pierden sus derechos. El 
Comité de los Derechos del Niño de la 
ONU ha sostenido que el “desarrollo” que 
la CDN propugna, comprende de una 
manera amplia, holística, lo físico, men¬ 
tal, espiritual, moral, psicológico y social. 
“Mirado así, un Estado tiene respecto de ni¬ 
ños privados de libertad, y por lo tanto, bajo 
su custodia, la obligación ínter alia, proveer¬ 
los de asistencia de salud y educación, para 
así asegurarse de que la detención a la que los 
niños están sujetos no destruirá sus proyec¬ 
tos de vida” 6 La restricción de su libertad 
ambulatoria, no debe afectar la dignidad 
humana ni el efectivo ejercicio de sus otros 
derechos. 

Por otro lado, se entiende que el encie¬ 
rro en sí conlleva la afectación de derechos 
tales como el de la intimidad y privacidad, 
cuyos efectos adversos debe el Estado redu¬ 
cir al mínimo posible. No obstante, no es 
admisible la restricción de otros derechos, 
tales como: el derecho a la vida, integridad 
personal y el debido proceso. Estos deben 
ser efectivamente respetados y garantiza¬ 
dos. El Estado no sólo debe abstenerse de 
realizar cualquier acción que lesione estos 
derechos (respetar: obligación negativa), 
sino que tiene que adoptar las medidas 
apropiadas para garantizarlos (obligación 
positiva) 

La lectura de los hechos reseñados en 
el presente informe debe hacerse a la luz 
de los principios que estructuran la CDN, 
a saber: principio del Interés Superior del 
Niño, de la autonomía progresiva, de la 
participación y de la efectividad de los 
derechos. Y específicamente del principio 
establecido en el artículo 37 acerca de la 
excepcionalidad de la privación de liber¬ 



tad de niñas, niños y adolescentes como ° 

respuesta a la conducta de infracción a la Z 

ley y de mínima duración en los casos que í 

corresponda. ° 

> 

Un año muy particular > 

< 

En este año 2006 la vida de los ado- > 
lescentes que han pasado por los diferen¬ 
tes establecimientos del Instituto Técnico o 
de Rehabilitación Juvenil (INTERJ), del 7 
Instituto del Niño y del Adolescente de o 
Uruguay (INAU), se ha visto conmovida o 

por circunstancias provenientes del mis¬ 
mo sistema que han tenido una fuerte " 
repercusión en la comunidad, a través de = 
la intensa difusión que algunos medios de £ 
prensa realizaron. 

Cabe destacar algunos aspectos posi- - 
tivos de la administración, más precisa- ^ 
mente del Directorio de INAU, como la " 
realización de concursos para la provisión ó 

de cargos de educadores sociales para tra- % 
bajar en los establecimientos de privación -n 
de libertad. También se destaca la rápida ¡2 
respuesta en la investigación de denuncias > 
de maltrato a adolescentes, tomando me- < 
didas preventivas de protección y sancio- i 
nando a los funcionarios responsables. Y, o 

además, es de subrayar la investigación de o- 
motines ocurridos para determinar las co- - 

rrespondientes responsabilidades. > 

No obstante ello, persisten situaciones 
que obstaculizan una adecuada atención ~ 
a los menores de edad privados de su li¬ 
bertad, que afecta el ejercicio efectivo de 
los Derechos Económicos, Sociales y Cul¬ 
turales y, especialmente, las garantías del 
debido proceso que involucran a actores 
del Poder Judicial. 

A continuación se mencionan las princi¬ 
pales dificultades que enfrenta el sistema: 

* Las mayores dificultades provienen 
de la aplicación del modelo de encierro 


5 Fallo citado, párrafo 160 

6 Fallo citado, párrafo 161 



que aún se mantiene, cuya efectividad 
en términos de protección de derechos 
ha sido cuestionada durante los últimos 
años y objeto de denuncias de parte de 
organizaciones de Derechos Humanos y 
del Comité de los Derechos del Niño de 
Uruguay. En 2003 fue denunciado ante 
la Comisión Mundial Contra la Tortura y 
este año ante la Comisión Interamericana 
de Derechos Humanos. Las explicaciones 
dadas por el Estado uruguayo no dejaron 
satisfecha a la Comisión 7 que solicitó al 
país una autorización para realizar una 
visita in loco , poniendo en marcha el me¬ 
canismo urgente de investigación de la 
propia Comisión, que implica la venida 
al país para verificar las condiciones de los 
adolescentes privados de libertad. 8 

* El uso de la privación de libertad 
como primer recurso. La aplicación del 
Código de la Niñez y de la Adolescencia 
(CNA) 9 por parte de jueces y fiscales de 
algunos departamentos del país ha sido 
un factor demandante para el sistema. Los 
establecimientos de INAU se han visto 
saturados por esta circunstancia. A eso se 
agregó la exigencia de la instalación de más 
establecimientos de tipo carcelario. Esta 
situación trajo aparejadas consecuencias 
negativas para los adolescentes que sufren 
esta pena como medida cautelar, es decir, 
al inicio del proceso y con el único fin de 
asegurar su presencia en el juicio. 

Según el Observatorio Judicial, entre 
octubre de 2004 y setiembre de 2005 el 
50% de los adolescentes que se encon¬ 
traban privados de libertad provenían de 
Montevideo y un 44% de Maldonado. 
En tanto, el 81% de los jóvenes recluidos 
por delitos contra la propiedad (hurtos y 


rapiñas) provenían de Montevideo, mien¬ 
tras que el 74 % venía de Maldonado. 10 

* Por otro lado, a pesar de que el Có¬ 
digo prevé medidas cautelares no priva¬ 
tivas de libertad, no existe una política 
tendente a implementar y favorecer su 
utilización como por ejemplo el arres¬ 
to domiciliario. No existe un programa 
efectivo de seguimiento que efectúe el 
control de esta medida. 

* Si el proceso de responsabilidad penal 
juvenil tiene una nota diferente que lo ca¬ 
racteriza y distingue del proceso penal del 
adulto, es su carácter educativo/formativo, 
en el sentido de asunción de responsabili¬ 
dades, pero básicamente de respeto y pro¬ 
moción de los Derechos Humanos. Para 
ello, hay que partir del respeto a los dere¬ 
chos del adolescente a estar informado, a 
participar en el proceso, etc. Sin embargo, 
no hubo cambios en la práctica de los ope¬ 
radores que tiendan a la incorporación del 
adolescente -protagonista del proceso- en 
su condición de sujeto de derecho. 

* El INTERJ no cuenta con estable¬ 
cimientos que contemplen el ingreso y 
permanencia de los adolescentes como 
consecuencia de una medida cautelar y 
los mantenga separados de aquellos que ya 
tienen sentencia. 

* La ausencia de un programa de acti¬ 
vidades en algunos de los establecimientos 
de privación de libertad, especialmente en 
aquellos de máxima seguridad. Esta situa¬ 
ción conspira contra el desarrollo de una 
vida adecuada tal cual ha sido definida por 
el CDN. 11 Los adolescentes pasan dema- 


7 Audiencia del día 26 de Octubre de 2006. 

8 Artículo 48.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y artículo 40 del Reglamento de la Comisión Interamericana 
de Derechos Humanos. 

9 Ley N° 17.823 de setiembre de 2004. 

10 Datos del Observatorio Judicial, F. MG Volpe y UNICEF noviembre 2006. 

11 Comité de los Derechos del Niño. 




siadas horas en las celdas sin participar en 
actividades de ninguna índole. 12 

* La ubicación geográfica de la Colonia 
Berro (una zona rural a unos 50 kilóme¬ 
tros de Montevideo) de donde provienen 
la mayoría de los adolescentes 13 es de difí¬ 
cil acceso por las condiciones de los cami¬ 
nos y por la escasa presencia de transporte 
público colectivo. Estos factores contri¬ 
buyen al aislamiento y la incomunicación 
de los adolescentes, afectando el contacto 
directo y fluido con sus familias y con la 
comunidad en general. 

En definitiva, esta situación conspira 
contra la realización de la finalidad de la 
medida o sanción que es precisamente la 
inserción comunitaria del joven. Esta in¬ 
serción sólo se puede concretar si se faci¬ 
lita y promueve el ejercicio del derecho a 
la educación, a la formación laboral, a una 
actividad (trabajo adolescente) y el acce¬ 
so a los servicios de salud adecuados en el 
marco de la convivencia en los espacios 
comunes (escuelas, liceos, enseñanza téc¬ 
nica, organizaciones sociales educativas, 
religiosas, deportivas). 

* Derecho a la Defensa. En junio de 
2006 se produjo la interrupción del ser¬ 
vicio de la defensoría pública a los adoles¬ 
centes privados de libertad en la Colonia 
Berro. La resolución fue tomada en junio 
por los defensores públicos de adolescentes 
infractores, luego que uno de los defenso¬ 
res de oficio sufriera la retención tempo¬ 
raria -junto con otros funcionarios del 
INAU- por parte de algunos adolescentes 
del hogar Ser de la Colonia Berro. 14 

Los defensores comunicaron esta me¬ 
dida de suspensión a la Suprema Corte 
de Justicia (SCJ) que “dispuso suspender 



temporariamente las visitas a los Centros de ° 
Internación de la Colonia Berro, hasta que Z 
el Señor Director de la Defensoría Pública í 
de Adolescentes Infractores, entienda que es¬ 
tán dadas las condiciones mínimas para que 1 
se desarrolle con seguridad”. Esta comuni- > 
cación fue recibida por el Directorio de 
INAU el 7 de julio de 2006. Este servicio > 
tiene a su cargo el 99% de las causas de 
los adolescentes. Dentro de los derechos o 
fundamentales de las personas menores » 

de edad sujetas a un proceso judicial de o 

esta naturaleza, se encuentra el derecho a o 

la defensa. Este derecho adquiere mayor 
significación en el encierro. El defensor es =» 

el vínculo entre el adolescente y la “causa” = 

judicial, con su juicio. > 

En el marco de la CDN, la defensa es 
una parte del juicio que se conforma con el - 
binomio defensor-adolescente. La contra- ^ 

partida del derecho a la defensa del adoles- £ 

cente está dada por la responsabilidad del ó 

abogado de ejercer todos los actos procesa- % 

les que la defensa implica: deber de asistir, -n 

de asesorar, de explicarle el significado y ¡2 

alcance de los actos procesales, de las de- > 

cisiones que toma, de la responsabilidad < 

que le genera tomar estas decisiones, etc. Y :~ 

esto sólo puede realizarse si hay un vínculo o 

fluido entre adolescente y defensor. o- 

Por otra parte, la figura del defensor - 

se constituye en la garantía para el ejercí- > 

ció de los derechos en el proceso y en el 
encierro. Cumple una función de control ~ 
institucional de las condiciones de vida de 
su defendido. Este derecho humano se en¬ 
cuentra reconocido en la CDN, (artículo 
37 literal d) y está protegido y garantizado 
por el Estado cuando se establece en el ar¬ 
tículo 40 “que a todo niño del que se alegue 
que ha infringido las leyes penales o a quien 
se acuse de haber infringido esas leyes se le 


12 Entre 22 y 23 horas de encierro, según el Comité de los Derechos del Niño. 

13 Barrios periféricos de Montevideo. Este dato fue recogido por el Observatorio Judicial Volpe/UNICEF 2006. 

14 Este episodio no tenía antecedentes en el sistema carcelario de menores de edad. 



garantice (...) dispondrá de asistencia jurí¬ 
dica u otra asistencia adecuada en la prepa¬ 
ración y presentación de su defensa”. 

Por su parte, la Regla III-18 de la ONU 
para la Protección de los Menores Priva¬ 
dos de Libertad establece que “los menores 
tendrán derecho al asesoramiento jurídico y 
podrán solicitar asistencia jurídica gratuita, 
cuando ésta exista, y comunicarse regular¬ 
mente con sus asesores jurídicos”. 

Las Reglas 7 y 15 para la Administra¬ 
ción de la Justicia de Menores establece 
también que “en todas las etapas del proceso 
se respetarán garantías procesales básicas 
tales como la presunción de inocencia, (...) el 
derecho al asesoramiento (...) El menor tendrá 
derecho a hacerse representar por un asesor ju¬ 
rídico durante todo elproceso o a solicitar asis¬ 
tencia jurídica gratuita cuando esté prevista 
la prestación de dicha ayuda en el país”. 

El Pacto Internacional de Derechos Ci¬ 
viles y Políticos, en sus artículos 2, 9, 10, 
14 y 16, establece el derecho a la defensa 
en sus diferentes aspectos. Por último, la 
Convención Americana sobre Derechos 
Humanos también protege este derecho 
en sus artículos 8 y 19. 

En todos estos instrumentos está estable¬ 
cida la obligación de los Estados Partes de 
respetar y proteger los Derechos Humanos 
reconocidos en ellos. Por eso, la interrupción 
de este servicio lesionó el derecho a la defen¬ 
sa de los adolescentes privados de su libertad, 
por lo que el Estado uruguayo violó su obli¬ 
gación de respetar y proteger los derechos 
reconocidos en las Convenciones y Pactos 
Internacionales vigentes en el país. 


* El tratamiento que se hace de la no¬ 
ticia de los adolescentes en conflicto con 
la ley, y especialmente con los que están 
privados de su libertad, no es la más ade¬ 
cuada en el marco de la CDN. Es un trato 
claramente estigmatizante y discriminato¬ 
rio. Se los identifica a través de sus apodos, 
de los barrios donde residen, del testimo¬ 
nio de los vecinos: de los que comprenden 
y de los que condenan. De esta manera se 
refuerza la condición de “delincuente” del 
joven, cuando la responsabilidad del adul¬ 
to en general y de los medios de comu¬ 
nicación en particular, es sacarlos de ese 
lugar. 

El Estado uruguayo ratificó la CDN, 
comprometiéndose a adecuar su legisla¬ 
ción, pero también las instituciones y las 
prácticas deben adecuarse a los principios 
y derechos reconocidos en ella. De nada 
sirve tener la mejor ley, si no es posible 
aplicarla. 

El compromiso del Estado también 
implica la utilización de los recursos ne¬ 
cesarios para hacer efectivo los Derechos 
Humanos de los adolescentes que han in¬ 
fringido la ley, a través de la implementa- 
ción de políticas públicas que favorezcan 
la realización de las medidas y sanciones 
no privativas de libertad y, de esa forma, 
la respuesta punitiva tenga una finalidad 
educativa. Y en caso de tener que recurrir 
a la privación de libertad, como última 
ratio, que la misma se haga efectiva mini¬ 
mizando los perjuicios que ocasiona y que 
sea por el menor tiempo posible. 




Denuncia internacional contra - 

el Estado uruguayo* ¡ 

a 

La situación de los adolescentes privados de libertad ° 


El martes 24 de octubre de 2006 el Comité de los Derechos del Niño - Uruguay* 1 ' 
presentó, en Washington, una denuncia contra el Estado uruguayo ante la Comisión 
Interamericana de Derechos Humanos por prácticas que estarían vulnerando los 
derechos establecidos en la Convención para los niños/as y adolescentes: 


La criminalización de los adolescentes 

Desde 1995 a 2002 el control puniti¬ 
vo sobre la infancia y la adolescencia se ha 
incrementado. Esto se registra en los tres 
subsistemas que construyen el control so¬ 
cial punitivo formal: las detenciones po¬ 
liciales. la judicialización de niños, niñas 
y adolescentes, y la aplicación de la priva¬ 
ción de libertad. 


A partir de la vigencia del Código de la 
Niñez y la Adolescencia (CNA), promul¬ 
gado el 7 de setiembre de 2004, si bien 
disminuyó el número total de adolescentes 
sujetos a medidas de control socio-penal, la 
proporción entre las medidas privativas y 
no privativas de libertad se ha revertido. En 
la actualidad las medidas de encierro son las 
que cuentan con el mayor porcentaje como 
puede verse en el cuadro. 


* Denuncia presentada el 24 de octubre de 2006 por Javier Palummo y Luis Pedernera, coordinadores del Comité de los Derechos 
del Niño - Uruguay, en el 126° Período de Sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 

1 Una coalición nacional de organizaciones no gubernamentales creada en el año 1991 a raíz de la ratificación por parte de 
nuestro país de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y que tiene por lo tanto- en el marco de la normativa 
nacional e internacional- como cometidos fundamentales: el seguimiento de la aplicación de esta Convención Internacional 
de los Derechos del Niño; la elaboración del Informe no- gubernamental de aplicación de la Convención; el seguimiento de la 
evolución de la situación de la infancia; y la promoción de los derechos de niños/as y adolescentes. 


Foto: Artigas Pessio 





Octubre 2004 

Mayo 2005 

Setiembre 2006 

Privados de libertad 

201 

214 

200 

Medidas alternativas y otros 

263 

200 

50 

Fuente: Entrevista con el Presidente del INAU (datos aproximados) 


Desde 2004 hasta la fecha se han sucedido 
motines, algunos de los cuales fueron cruel¬ 
mente reprimidos. Asimismo, se registraron 
episodios confusos de suicidios de adolescen¬ 
tes privados de libertad que continúan siendo 
investigados por la justicia penal. 

Múltiples situaciones violentas e irregu¬ 
lares que ocurrieron en el último año, mo¬ 
tivaron una amplia cobertura mediática, y 
tuvieron como punto crítico el traslado de 
los adolescentes al Penal de Libertad (esta¬ 
blecimiento carcelario destinado a adultos), 
situación claramente violatoria de normas 
legales nacionales e internacionales. 

Coyuntura y situación actual 

El cambio de gobierno en marzo de 
2005, y la consiguiente renovación del 
Directorio del Instituto del Niño y del 
Adolescente del Uruguay (INAU), dieron 
inicio a un proceso de transición y cam¬ 
bios en este organismo, especialmente 
en el Instituto Técnico de Rehabilitación 
Juvenil (INTERJ), que atravesó varios 
conflictos generados por el propio mun¬ 
do adulto. El Presidente del INAU -en su 
visita al Parlamento el lunes 20 de junio 
de 2005- se refirió a la existencia de un 
complejo conflicto entre adultos: “Detrás 
de estos hechos (refiriéndose a los motines) 
hay adultos”. 

Las nuevas autoridades han dado varias 
señales positivas. Una de ellas en lo refe¬ 
rente a la tarea de monitoreo de las condi¬ 
ciones en las que se desarrolla la privación 
de libertad de los adolescentes. Se nos ha 
permitido realizar visitas sin previo aviso 
y hemos sido observadores de algunas ac¬ 


tuaciones en centros de detención. 

Asimismo, y en relación a los cambios 
estructurales del sistema, valoramos como 
positivo los llamados a concurso de mé¬ 
ritos realizados para la contratación de 
personal, con lo cual la política en materia 
de recursos humanos parece orientarse a la 
profesionalización. 

Aunque éste es un aspecto sobre el que 
aún resta mucho por mejorar, debido a que 
para la contratación de “educadores” -el 
personal de contacto cotidiano con los ado¬ 
lescentes- sólo se exigió educación secun¬ 
daria, cuando el propio INAU cuenta con 
un Centro de Formación de Educadores 
Sociales, un instituto de carácter terciario. 

Por último, consideramos muy positiva 
la realización de investigaciones administra¬ 
tivas y sumarios ante los abusos de poder, 
situaciones de corrupción y de malos tratos 
por parte del personal. Procedimientos ad¬ 
ministrativos que han dado lugar a remocio¬ 
nes, solicitudes de destitución y traslados. 

El encierro como regla 

La situación actual es producto de una 
conjunción de desaciertos de la administra¬ 
ción y de los Poderes Judicial y Legislati¬ 
vo. En referencia al segundo las principales 
preocupaciones refieren a la altísima uti¬ 
lización de la privación de libertad como 
medida cautelar (prisión preventiva ante¬ 
rior a la condena). Existe una utilización 
muy frecuente de la privación de libertad 
como medida cautelar. Esta situación no se 
condice con la normativa nacional e inter¬ 
nacional que dispone que la privación de 
libertad debe utilizarse sólo como medida 




de último recurso y durante el período más 
breve posible. Y menos aún con la afirma¬ 
ción de que el CNA instaura un derecho 
penal mínimo, que reduce la intervención 
punitiva en consonancia con la CDN. 

La preeminencia de adopción de la pri¬ 
vación de libertad como medida cautelar 
en el período considerado es clara. Los 
altos porcentajes de utilización de las me¬ 
didas cautelares privativas de libertad im¬ 
plican que el encierro constituya la regla y 
no la excepción del sistema.® 

Las condiciones de reclusión 

También son extremadamente pre¬ 
ocupantes las condiciones en las que de 
desarrolla la privación de libertad de los 
adolescentes. No existe -pese a que lo he¬ 
mos reclamado en múltiples oportunida¬ 
des- un plan de trabajo detallado y serio, 
con objetivos e indicadores claros. Y espe¬ 
cialmente personalizado con un proyecto 
socioeducativo para cada uno de los ado¬ 
lescentes sometidos a la pena de encierro. 

También, y como consecuencia de lo 
primero, es grave la extensión de horas de 
celda, las cuales en algunos de los centros 
del sistema oscilan entre las 22 y las 24 
horas. Lo que evidentemente se empeora 
por la escasez, y en algunos momentos 
inexistencia, de actividades de carácter so¬ 
cioeducativo. 

Por último, es necesario mencionar la 
ausencia de dispositivos terapéuticos para 
afrontar situaciones de consumo proble¬ 
mático de sustancias psicoactivas. Estas 
situaciones generalmente son utilizadas 
para motivar las privaciones de libertad 
por parte de los órganos jurisdiccionales 
pero, sin embargo, no existe en la gestión 
del encierro una respuesta real a la proble¬ 
mática referida. 


Control de la privación de libertad 

En referencia al control de la ejecución 
de las medidas de privación de libertad, 
existe un incumplimiento de parte de los 
distintos órganos competentes para esta 
tarea. Especialmente los Jueces Letrados, 
los Defensores Públicos de Adolescentes y 
el Comisionado Parlamentario para el Sis¬ 
tema Penitenciario. 

En referencia a los primeros, es grave 
la no aplicación de la normativa que exi¬ 
ge el control jurisdiccional de la ejecución 
de la privación de libertad por los Jueces 
Letrados de Adolescentes. El artículo 100 
del CNA se refiere al control que deben 
ejercer los jueces sobre las medidas por 
ellos impuestas. Esta disposición establece 
la obligación de visitar, por lo menos cada 
tres meses, los centros de privación de li¬ 
bertad dejando constancia en el expedien¬ 
te respectivo el resultado, sin perjuicio de 
las inspecciones que realicen cada vez que 
lo consideren oportuno. Este artículo le 
otorga a los jueces con competencia en 
materia de adolescentes la clara atribución 
para vigilar el lugar donde se cumple la 
pena, así como el control y el seguimiento 
de las medidas socioeducativas. 

Asimismo, deben entender en los casos 
de reclamaciones de los adolescentes du¬ 
rante el período de ejecución de las medi¬ 
das, tanto en los establecimientos, como 
fuera de ellos. 

En referencia a los defensores públicos, 
pese a existir normativa local que establece 
la visita periódica a los establecimientos de 
privación de libertad donde se encuentran 
sus defendidos, es muy preocupante que por 
disposición de la Suprema Corte de Justicia 
(SCJ) 2 (3) se hayan suspendido las visitas de 
los defensores públicos a la Colonia Berro 
(lugar donde se encuentran casi la totalidad 


2 Palummo, Javier M. (Red.), Discurso y realidad. Informe de aplicación del Código de la Niñez y la Adolescencia en Maldonado, Mon¬ 
tevideo y Salto, Proyecto Observatorio del Sistema Judicial (Movimiento Nacional Gustavo Volpe - UNICEF), Montevideo, 2006. 

3 Palummo, Javier M. (Red.), Discurso y realidad. Informe de aplicación del Código de la Niñezy la Adolescencia en Maldonado, Mon¬ 
tevideo y Salto, Proyecto Observatorio del Sistema Judicial (Movimiento Nacional Gustavo Volpe - UNICEF), Montevideo, 2006. 



de los adolescentes privados de libertad en 
nuestro país). La SCJ dispuso esta suspen¬ 
sión hasta tanto “el señor Director de la De¬ 
fensorio. Pública de Adolescentes entienda que 
están dadas las condiciones mínimas para que 
se desarrolle con seguridad”. 

Por último, quisiéramos referirnos a 
la ley que creó la figura del Comisionado 
Parlamentario para el Sistema Penitencia- 
rio (4) , con el cometido de asesorar al Poder 
Legislativo en su función de control del 
cumplimiento de la normativa constitu¬ 
cional, legal y reglamentaria vigente, y de 
los convenios internacionales ratificados 
por Uruguay, referidos a la situación de las 
personas privadas de libertad. En esa ley 
se establece como ámbito de competencia 
del Comisionado Parlamentario la situa¬ 
ción de las personas privadas de libertad a 
causa de proceso judicial, no distinguién¬ 
dose entre adolescentes y adultos, por lo 
que la competencia de este órgano en la 
situación de los adolescentes privados de 
libertad resulta evidente. 

El Comité de los Derechos del Niño 
- Uruguay ha realizado peticiones de vi¬ 
sitas al Comisionado Parlamentario (om- 
busdman carcelario ) para controlar las 
condiciones de detención, la medicación 
psiquiátrica suministrada a los adolescen¬ 
tes y algunas denuncias de malos tratos. 
Pero no ha logrado que este experto inde¬ 
pendiente asuma a la fecha competencia 
ni intervención, pese a la grave situación 
de los adolescentes privados de libertad en 
el período. 

En síntesis solicitamos al Estado: 

1) En referencia a la determinación de 
las medidas privativas de libertad, el cum¬ 


plimiento del estándar que las establece 
como último recurso. 

2) Respecto de la ejecución, demanda¬ 
mos se explicite una propuesta socioedu- 
cativa que apunte a la integración social de 
los adolescentes privados de libertad y que 
detalle los proyectos educativos individua¬ 
les de los adolescentes recluidos evaluables 
a corto, mediano y largo plazo. También 
queremos conocer cuál es el abanico de 
propuestas de medidas socioeducativas no 
privativas de libertad que se piensan de¬ 
sarrollar. 

Por último, queremos conocer cuál 
es el mecanismo previsto para integrar a 
los adolescentes a la comunidad dado que 
éste es actualmente nulo, lo que potencia 
la violencia del encierro. 

Es importante expresar que no esta¬ 
mos requiriendo la formulación de un 
documento teórico programático, dado 
que conocemos y respetamos la trayecto¬ 
ria académica de las autoridades que des¬ 
de mediados de 2005 tienen a su cargo la 
gestión de la privación de libertad. Lo que 
solicitamos es un plan de trabajo concre¬ 
to, orientado a tornar operativo un nuevo 
sistema adecuado a la normativa interna¬ 
cional en la materia. 

3) En referencia al control de la eje¬ 
cución exigimos que se cumpla con la 
normativa vigente en materia de visitas 
a los centros de privación de libertad por 
parte de los órganos jurisdiccionales, y se 
reestablezca el derecho al contacto con la 
defensa. 

Asimismo, que el Comisionado Parla¬ 
mentario asuma competencia en la temᬠ
tica entendiendo que la discusión sobre si 


4 Palummo, Javier M. (Red.), Discurso y realidad. Informe de aplicación del Código de la Niñez y la Adolescencia en Maldonado, Mon¬ 
tevideo y Salto, Proyecto Observatorio del Sistema Judicial (Movimiento Nacional Gustavo Volpe - UNICEF), Montevideo, 2006. 




el concepto “persona” incluye o no a los 
menores de 18 años, es una cuestión ya 
saldada por los estándares alcanzados en la 
materia. 

Y a la Comisión Interamericana de 
Derechos Humanos solicitamos: 

1) Que inste al Estado a elaborar una 
propuesta socioeducativa con las caracte¬ 
rísticas referidas. 

2) Que se comprometa a un severo es¬ 
crutinio del funcionamiento de los meca¬ 
nismos internos de control de las medidas 
privativas de libertad. Y que especialmente 


se pronuncie en relación a la duda expre- % 
sada por el Comisionado Parlamentario, z 
en el sentido de que el término “persona” 
excluiría a los seres humanos menores de > 
18 años de edad. K 

i/i 

3) Que nos conceda una nueva audiencia ° 
de seguimiento de la situación expuesta. ° 

n 

Por último exhortamos al Estado > 
para que realice una invitación a los 
comisionados relatores de organismos 
internacionales encargados de nuestro 
país, sobre personas privadas de liber¬ 
tad y de niñez para que realicen una vi¬ 
sita a la brevedad. 


Foto: Artigas Pessio 



Código de la Niñez y la 
Adolescencia 

Modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo: 
Infracciones a la ley penal y proceso 
de detención policial 


El Poder Ejecutivo plantea realizar las 
primeras modificaciones al Código de la 
Niñez y la Adolescencia (CNA) 1 . Esta nor¬ 
ma sustituyó al Código del Niño -promul¬ 
gado en 1934- que ya había sufrido modi¬ 
ficaciones importantes en lo que tiene que 
ver con el procedimiento, en primer lugar 
por acuerdos de la Suprema Corte de Jus¬ 
ticia (SCJ) y luego por la llamada Ley de 
Seguridad Ciudadana, aprobada en 1995. 

Debemos recordar que hace 16 años Uru¬ 
guay aprobó la Convención sobre los Dere¬ 
chos del Niño (CDN) por la ley N° 16.137. 

Para redactar este proyecto de ley -que 
tiene siete artículos y se elaboró en el Mi¬ 
nisterio del Interior— no se realizaron las 
consultas que entendemos necesarias con 
los operadores del sistema judicial (jueces, 
fiscales y defensores) y con las organizacio¬ 
nes gubernamentales y no gubernamenta¬ 
les que trabajan con niños y adolescentes 
infractores. 

En un proyecto de ley para realizar 
modificaciones a disposiciones al CNA de 
ninguna manera se debió dejar de analizar 
el procedimiento, previsto en el artículo 
76, donde los plazos establecidos son in¬ 
suficientes, obligando por ejemplo, a que 
el informe elaborado por el equipo técnico 
del lugar de internación llegue a la sede 
judicial dentro del “(...) término que no ex¬ 
ceda los 20 días dispuestos para la prueba”. 

Se refiere al informe conteniendo la 
evaluación médica y psicosocial, el cual se 
expedirá sobre las posibilidades de convi¬ 


vencia en régimen de libertad. Ese infor¬ 
me en muchas oportunidades está ausente 
cuando el fiscal acusa e incluso cuando el 
juez dicta la sentencia. 

También se debería tener en cuenta si 
la división en infracciones graves y graví¬ 
simas ha sido de utilidad, fuera de lo que 
tiene que ver con el término de prescrip¬ 
ción. Además, deberían haberse revisado 
las medidas cautelares y las medidas socio- 
educativas no privativas de libertad, algu¬ 
na de las cuales no han tenido aplicación. 

Otro aspecto que debería haberse ana¬ 
lizado es determinar claramente si los agra¬ 
vante se aplican o no, ya que el artículo 
73 del CNA resulta claro en este aspecto 
para los Tribunales de Apelaciones, pero 
no para los jueces y fiscales que aplican los 
agravantes específicos y genéricos. 

Tampoco debería haberse obviado de¬ 
terminar quien supervisa la medida cau¬ 
telar del arresto domiciliario y establecer 
qué sucede con un niño o adolescente que 
cumple con una medida socioeducativa y 
se le superpone una posterior medida dic¬ 
tada por un juez penal, entre otras tantas 
cuestiones de importancia a considerar en 
un estudio de reforma del CNA que en 
este proyecto no fueron consideradas. 

Los cambios propuestos 

En el artículo 1 del proyecto se amplían 
las sanciones a las tentativas de las infrac¬ 
ciones graves y a quienes actuaron como 


1 Aprobado por Ley N° 17.823 de 7/9/04. 




cómplices en este tipo de infracciones. A 
modo de ejemplo, la reforma a estudio 
propone penalizar la tentativa de hurto, 
cuando el CNA entendía que en un dere¬ 
cho penal juvenil mínimo, esas conductas 
no deberían penalizarse. 

En el artículo 2 dejan de considerarse 
infracciones gravísimas las tentativas de los 
delitos de homicidio, privación de libertad 
agravada y secuestro, al suprimir el nume¬ 
ral 10 del artículo 72 del actual CNA. 
Con la modificación propuesta pasan a 
considerarse como infracciones graves. 

En el artículo 3 se establecen dos mo¬ 
dificaciones al artículo 76. Una está rela¬ 
cionada con los cometidos de la autoridad 
policial y establece que la Policía pondrá 
al adolescente en presencia del juez en un 
plazo máximo de 24 horas, suprimiendo la 
disposición de que no pueda permanecer 
en dependencias del instituto policial por 
más de 12 horas. Además, en el literal que 
prevé que todo traslado interinstitucional y 
a la sede judicial estará precedido del acto 
médico, se le agrega que la Policía podrá so¬ 
licitar el examen médico después de la de¬ 
tención y en cualquier momento, si el ado¬ 
lescente presenta lesiones o se presume la 
existencia de graves alteraciones de salud. 

De esta manera, se resta la garantía 
que no permanezca más de 12 horas bajo 
tutela policial y se agrega una disposición 
original, ya que los principales riesgos que 
corre el adolescente detenido están vincu¬ 
lados a los malos tratos policiales durante 
la detención y la permanencia en depen¬ 
dencias de la Policía. 

El artículo 4 modifica el numeral 5 
del artículo 76 del CNA al incorporar 
una nueva medida cautelar que es la tute¬ 
la cautelar, la que no podrá durar más de 
60 días. Consiste en “su permanencia en la 
comunidad con el acompañamiento perma¬ 
nente de un educador”. 

El artículo 5 del proyecto cambia el artí¬ 
culo 86 al limitar las medidas privativas de 



libertad a los casos de infracciones gravísi- ° 
mas. Por ejemplo, en el caso de un autor de Z 

rapiña u homicidio en grado de tentativa, í 

ambas infracciones graves, el juez no podrá 
disponer su privación de libertad. 

Se limita erróneamente el poder de de- > 
cisión del juez, teniendo en cuenta que el 
CNA establece que “deberá fundamentar > 
por qué no es posible aplicar otra medida 
distinta a la de privación de libertad”, sien- o 
do ésta una medida de último recurso. 2 » 

Y, sin duda, se consagra una importante o 
contradicción. Por un lado se sancionan ten- o 
tativas y complicidades de delitos calificados 
como graves por el CNA, como por ejem- « 

pío, el hurto. Por otra parte se limita el poder = 

decisorio del juez para dictar una norma de > 
privación de libertad en hechos que pueden 
ser de una enorme gravedad, pero que se ha- - 
yan agotado en la etapa de la tentativa. ^ 

El artículo 6 suprime parte del artículo £ 
91, referido a la duración de las medidas ó 
de privación de libertad. Se propone eli- % 
minar lo que refiere a que en “situaciones ^ 
de peligrosidad manifiesta, se adoptarán las ¡2 
medidas que fueren compatibles con la se- > 
guridad de la población y los propósitos de < 
recuperación del infractor”, siendo positiva 
la desaparición del concepto de “peligrosi- o 
dad” que conlleva esta propuesta. o- 

Finalmente el artículo 7 introduce mo- - 
dificaciones al artículo 126 sobre el compor- > 
tamiento policial en relación a niños en si¬ 
tuación de riesgo, previendo su conducción ~ 
a una dependencia policial especializada y 
dando cuenta de inmediato al juez compe¬ 
tente. Esto no estaba previsto en la norma 
vigente que establece que el niño o adoles¬ 
cente será conducido de inmediato ante el 
juez (y si no fuera posible, previa autoriza¬ 
ción del magistrado, deberá ser trasladado a 
una dependencia del Instituto del Niño y el 
Adolescente del Uruguay, INAU). Es claro 
que esta modificación privilegia la detención 
en dependencias policiales, en detrimento 
de la intervención judicial inmediata. 


2 CNA. Art. 76, numeral 12. 






Derechos Económicos, 
Sociales y Culturales 








Derechos Humanos 
y políticas públicas 


Desde la aprobación de la Declara¬ 
ción Universal de los Derechos Humanos 
en 1948 y la de los Pactos de Derechos 
Civiles y Políticos (DCP) y de Derechos 
Económicos Sociales y Culturales (DESC) 
hace cuarenta años, hubo un importante 
desarrollo del Derecho Internacional de 
los Derechos Humanos y de su asimila¬ 
ción en las sociedades como un paradigma 
que regula la convivencia y las prácticas 
institucionales de los Estados. 

En el marco de esta evolución, los apor¬ 
tes realizados por el Comité de DESC, tu¬ 
vieron un efecto decisivo en la consolidación 
de un consenso respecto a que los Estados 
no sólo tienen la obligación de respetar los 
Derechos Humanos, sino la de proteger 
frente a la acción de otros actores con poder 
y la de adoptar medidas positivas para lograr 
una progresiva satisfacción de los derechos, 
adoptando para ello hasta el máximo de los 
recursos de que dispongan.* 1 ' 

Esta perspectiva habilita un gran pro¬ 
grama de acción que implica una profun- 
dización del concepto de ciudadanía. Los 
estados deben relevar los problemas que 
se identifican cuando se mira la realidad 
con la perspectiva de los Derechos Huma¬ 
nos, y adoptar políticas públicas que den 
respuestas a esos problemas. Deben ade¬ 
más habilitar procesos participativos para 
que la sociedad civil aporte su perspectiva 
crítica, su conocimiento y sus propuestas, 
tanto para identificar los problemas, como 
para construir las políticas. Y también 
para monitorear el cumplimiento de las 
obligaciones y de los compromisos con¬ 
traídos por el Estado al definir planes de 


acción en los que se expresan las políticas 
públicas.* 2 ' 

Esto no significa perder de vista la di¬ 
ferencia de roles: la responsabilidad de las 
decisiones políticas es del Estado, pero 
la perspectiva crítica de la sociedad civil 
constituye un aporte que éste necesita para 
cumplir mejor con su fin esencial que no 
es otro que el de garantizar la más plena 
realización posible de todos los Derechos 
Humanos de todas las personas que viven 
bajo su jurisdicción. 

Falta mucho aún para que esta concep¬ 
ción sea predominante en Uruguay, y no es 
posible afirmar hoy que el gobierno tenga 
una clara política de Derechos Humanos. 
Sin embargo, algunos primeros pasos pare¬ 
cen indicar una nueva orientación de Uru¬ 
guay hacia la adopción del paradigma del 
Pacto Internacional de Derechos Económi¬ 
cos, Sociales y Culturales (PIDESC). 

El Estado manifestó su voluntad de 
poner al día los informes a ser presentados 
ante los diferentes órganos de contralor 
de instrumentos de Derechos Humanos 
ratificados por el país y ha comenzado a 
trabajar para concretarlo. 

Este hecho sin duda es más que el mero 
cumplimiento de una obligación burocrᬠ
tica, pero también es mucho menos que la 
incorporación real de las implicancias que 
tienen la realización de estos informes.* 3 4 ' 
Otra iniciativa en extremo positiva es la 
creación de un grupo de trabajo para la 
elaboración de un proyecto de ley que cree 
una Institución Nacional de Derechos 
Humanos (INDH) acorde a los Principios 
de París. * 4) 


1 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Art. 2. 

2 Ver: Observaciones Generales 1 y 3 al PIDESC. 

3 Ver: Observación General 1 al PIDESC. 

4 Resolución de la Asamblea General de ONU 48/134 de 20/12/93. 



Informes sobre Derechos Económicos, 
Sociales, Culturales y Ambientales 
(DESCA). 

En el caso del informe a ser presentado 
ante el Comité de DESC de la ONU, se 
realizó un proceso participativo que in¬ 
volucró a numerosas organizaciones de la 
sociedad civil y a referentes de organismos 
gubernamentales. El proceso ha sido con¬ 
flictivo en muchas ocasiones en la relación 
entre la sociedad civil y el Estado. Esto se 
debió a que las prácticas institucionales 
a partir de la perspectiva de derechos no 
están institucionalizadas; por ello, para el 
Estado el discurso de los Derechos Hu- 
manos y especialmente la perspectiva de 
los DESCA están desconectados de los 
ámbitos en los que se definen las políti¬ 
cas públicas. La elaboración del informe 
a presentar ante los órganos de contralor 
de los Pactos o Convenciones se toma con 
frecuencia más como un trámite, asumido 
en general con mucha dedicación por los 
funcionarios designados, pero sin una vo¬ 
luntad institucional que lo articule con los 
ámbitos de decisión política. 

Sin embargo, este conflicto es preci¬ 
samente la oportunidad para comenzar a 
instituir unas nuevas prácticas de Estado 
y una nueva modalidad de relación entre 
la sociedad civil y el Estado. Más allá de 
las limitaciones y de las críticas que pue¬ 
dan hacerse al proceso, se ha comenzado a 
transitar en esta dirección. 

Para que se incorpore efectivamente 
la perspectiva de derechos en las prácticas 
de Estado es necesario concebir esta tarea 
como parte de un proceso de más largo 
aliento. 

En el marco del propio grupo de tra¬ 
bajo, se ha planteado la voluntad de crear 
un espacio permanente de articulación 
entre los organismos estatales y las organi¬ 
zaciones de la sociedad civil para la cons¬ 
trucción de políticas públicas en relación 


a una agenda de Derechos Elumanos y 
se cuenta con el acuerdo de la Dirección 
de Derechos Elumanos del Ministerio de 
Educación y Cultura, de la Dirección de 
Derechos Humanos del Ministerio de 
Relaciones Exteriores y de los asesores 
técnicos de políticas sociales de la Oficina 
de Planeamiento y Presupuesto, quienes 
manifestaron interés por avanzar en ese 
sentido. 

Una vez elaborado el informe, deberá 
difundirse ampliamente para generar un 
debate a nivel nacional sobre la situación 
de los DESCA, orientado hacia la defini¬ 
ción de un Plan Nacional de Acción que 
detalle, en un proyecto estratégico, un sis¬ 
tema de políticas públicas a fin de respon¬ 
der ante los problemas relevados. Ninguna 
de estas perspectivas tiene garantía de con¬ 
creción, pero en caso de prosperar marca¬ 
rían un punto de inflexión en la materia. 

Hacia una Institución Nacional de 
Derechos Humanos 

En abril se constituyó un grupo de tra¬ 
bajo a fin de elaborar un proyecto de ley 
de creación de una INDH.(5) El grupo 
cuenta con el apoyo del Programa de Na¬ 
ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 
que realiza la secretaría técnica; y el apoyo 
de la Oficina del Alto Comisionado de las 
Naciones Unidas para los Derechos Hu¬ 
manos, que aporta el asesoramiento de 
un experto. Esta iniciativa busca subsanar 
una grave carencia que tiene el país, pues 
en América Latina, sólo Brasil, Chile y 
Uruguay no cuentan aún con una INDH. 
El grupo de trabajo aspira a ingresar el 
proyecto de ley al Parlamento antes de fin 
de año. 

Las INDH son órganos independientes 
con competencia en la protección, defensa 
y promoción de los derechos esenciales. La 
Institución, tal como fue concebida en el 
grupo de trabajo, tiene competencias en 



relación a todos los derechos de la perso¬ 
na, tanto Civiles y Políticos, como Econó¬ 
micos, Sociales, Culturales y Ambientales, 
especialmente en la vigilancia de las obli¬ 
gaciones del Estado respecto a su cumpli¬ 
miento. Sus dictámenes no son vinculan¬ 
tes ni tiene poder de revocación de reso¬ 
luciones de los poderes estatales. Pero su 
fortaleza radica en su alta autoridad moral 
y técnica, y en la visibilidad pública que 
cobra la evidencia de las violaciones a los 
Derechos Humanos, cuando realiza sus 
pronunciamientos. 

La Institución tiene competencias para 
la tramitación de denuncias y la realiza¬ 
ción de recomendaciones sobre las medi¬ 
das a adoptar para que cese y se repare la 
violación cometida. También para realizar 
informes y relatorías sobre la situación de 
los Derechos Humanos en nuestro país, 
así como para formular recomendaciones 
y propuestas relativas a la legislación y a 
la normativa en general, las prácticas ins¬ 
titucionales, la adopción de políticas pú¬ 
blicas y en general aquellas medidas que 
el Estado deba asumir para ajustarse a los 
compromisos contraídos en materia de 
Derechos Humanos. 

La INDH sería un órgano integrado 
por cinco miembros -expertos o expertas 
independientes-, que serán elegidos por 
el Parlamento procurando la representa¬ 
ción pluralista y de acuerdo a principios 
de equidad y no discriminación. Existiría 
entre los miembros una diferenciación de 
funciones para lograr un mejor desempe¬ 
ño tanto en la tramitación de denuncias 
como en la realización de informes, relato- 


rías, propuestas y recomendaciones. 

A los efectos de la recepción y trami¬ 
tación de denuncias, dos integrantes ten¬ 
drían la función de realizar la instrucción. 
No obstante, los fallos relativos a cada 
caso serían adoptados por el conjunto de 
la INDH. Con respecto a la realización 
de informes, relatorías, propuestas y re¬ 
comendaciones, el grupo de trabajo ha 
propuesto un régimen especial de sesiones 
de carácter público llamado Asamblea Na¬ 
cional de Derechos Humanos. Estos pe¬ 
ríodos especiales de sesiones se realizarían 
al menos una vez al año durante varios 
días. Participarían en la misma, los cinco 
miembros de la INDH con voz y voto, 
pero también lo harían con voz pero sin 
voto, organizaciones de la sociedad civil y 
organismos y entidades gubernamentales. 

En la Asamblea Nacional de Derechos 
Humanos no se tratarían casos de denun¬ 
cias particulares, sino los principales pro¬ 
blemas de Derechos Humanos. 

Cada caso denunciado requiere en res¬ 
puesta, no sólo las medidas que se adopten 
para proteger o garantizar los derechos, 
sino aquellas que asuman la dimensión 
estructural del problema a través de políti¬ 
cas públicas, las que podrán tratarse como 
propuestas o recomendaciones en la Asam¬ 
blea Nacional de Derechos Humanos. 

La existencia de una INDH constitui¬ 
ría un canal fundamental para amplificar 
la perspectiva de la sociedad civil y un ám¬ 
bito de máxima legitimidad para impulsar 
la transformación de las prácticas institu¬ 
cionales del Estado de modo de adecuarlas 
a la perspectiva de Derechos Humanos. 



Desempeño económico y desafíos 
en el marco de los Derechos 
Económicos Sociales y Culturales* 


El desempeño de la economía urugua¬ 
ya en 2006 muestra indicadores por de¬ 
más alentadores. Los interrogantes que se 
abren refieren a la sustentabilidad de esos 
indicadores y si efectivamente se aborda¬ 
rán las reformas estructurales, largamente 
postergadas, para superar los profundos 
rezagos existentes. 

El objetivo de este informe es evaluar 
los logros de la política económica y las 
reformas instrumentadas en 2006 de cara 
a un horizonte de largo plazo, teniendo 
en cuenta los compromisos asumidos por 
Uruguay en el Pacto de Derechos Econó¬ 
micos, Sociales y Culturales (PIDESC). 

El gobierno progresista viene demos¬ 
trando cierta apertura a la sociedad civil y 
llamando a participar en temas relacionados 
a la defensa y el ejercicio de los DESC. No 
obstante, muchas veces esa participación no 
pasa de buenas intenciones que luego no lle¬ 
gan a plasmarse en proyectos concretos. 

Desde el ángulo de las organizaciones 
sociales se aspira a una legítima fiscalización 
del cumplimiento de los DESC. Pero tam¬ 
bién a coordinar un esfuerzo de esa usina de 
ideas que normalmente esbozan los actores 
sociales y que podrían convertirse en alter¬ 
nativas para el desarrollo nacional. 

Es preocupación del Serpaj avanzar 
en una metodología útil para evaluar los 
compromisos gubernamentales que facili¬ 
ten el fortalecimiento de los DESC, en un 
marco general de los Derechos ffumanos. 
En ese sentido esta nota pretende ser un 
insumo. 


1. Los indicadores económicos en 
2006: ¿euforia o fin de un ciclo? 

La economía uruguaya, evaluada por 
los indicadores macroeconómicos conven¬ 
cionales, presenta una euforia que excedió 
las predicciones más optimistas de técni¬ 
cos y/o políticos. La pregunta que repica 
con estruendo es si esa euforia no estaría 
llegando a un punto de inflexión, donde 
las condiciones que la sostienen comien¬ 
zan a trastocarse. 

Los precios internacionales de los bie¬ 
nes de exportación del país, el desempeño 
excepcional de la economía mundial y re¬ 
gional, y un auge de la Inversión Extran¬ 
jera Directa (IED) generaron un entorno 
por demás halagüeño para la evolución del 
Producto Bruto Interno (PBI), pese a los 
choques externos que significaron la suba 
del petróleo (18% en promedio para el 
año) y el aumento de la tasa internacional 
de interés. 

Otros cambios institucionales busca¬ 
ron mejorar la situación de los grupos más 
endebles de la población, aunque aún se 
arrastran vulnerabilidades y un horizonte 
que amenaza el porvenir de estos sectores 
en el corto y mediano plazo. 

El PBI va a cerrar el año con un creci¬ 
miento del 7,5%, cuando las estimaciones 
del gobierno, y organismos internaciona¬ 
les, a principios de 2006 lo ubicaban en el 
entorno del 5%. 

El dinamismo fue mayor al esperado, 
en especial en el segundo semestre. Los 


* Autor: Oscar Mañán. Sociólogo y economista. Miembro de la Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU. Profesor 
Adjunto de la Cátedra de Economía de América Latina, Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de 
la República. Asesor de la COFE. 




otros objetivos planteados por el gobier¬ 
no se ajustaron un poco más: el superávit 
fiscal primario se ubicaría en el 3,4% (la 
meta era 3,7%) y la evolución de los pre¬ 
cios al consumo estaría quizás en 6,8%, 
superando levemente la meta original (de 
4,5% y 6,5%). 

La tasa de desempleo urbano se redu¬ 
jo, pasando de un 12,3% en el primer se¬ 
mestre a un 11,5% al finalizar el año. Los 
salarios se recuperarían en promedio un 
4,5% respecto a 2005, impulsados espe¬ 
cialmente por la mejoría registrada en el 
sector privado. 

El aumento del PBI se asocia al desem¬ 
peño de la economía mundial (8,9% de 
crecimiento promedio en el año), la de¬ 
manda externa de los productos urugua¬ 
yos y un nivel de precios superior (crecien¬ 
te en un 22% respecto a 2005). 

Los productos siguieron manteniendo 
una base primaria y muy poca transforma¬ 
ción. Los más importantes fueron la carne, 
las manufacturas de cuero y los productos 
agrícolas. La inversión pública fija jugó un 
papel determinante (creció un 34%) y la 
privada fue más modesta (14% en el pri¬ 
mer semestre). También aumentó el con¬ 
sumo doméstico (8%), lo que se refleja en 
el crecimiento de las importaciones. 1 

Los objetivos de inflación se vieron 
postergados y los compromisos asumidos 
por el gobierno de mantener un rango de 
expectativas de crecimiento de los precios 
minoristas (4,5% a 6,5%) no se estaría 
cumpliendo. Esto causará una pérdida en 
los trabajadores que vieron fortalecido su 
salario real, pero a un ritmo más perezoso 
que el PBI. 

Algunas aspiraciones para 2007 

El gobierno espera que se cumplan 
sus predicciones en términos de precios al 



consumo, basado en la baja de los com- ° 
bustibles y del boleto (urbano e interde- Z 
partamental) y la no convocatoria de los í 
consejos de salarios. ° 

Las cuentas fiscales mejorarían incluso i 
más allá de lo previsto debido al aumento de s 
la recaudación y la desaceleración del gasto % 
público en el segundo semestre 2006. ° 

El gobierno se fijó, a principio de año, < 
un resultado global negativo del 1,1 % del ^ 
producto y éste podría ubicarse por deba- y 
jo al terminar el ejercicio. No obstante, la - 
cuenta comente de la balanza de pagos co- > 
mienza a volverse peligrosamente negativa 
llegando a 1,5% del producto (en 2007 se jjj' 
duplicaría). Esto se explica por un mayor 2 
dinamismo de las importaciones (24%) 2 

casi duplicando el crecimiento de las ex¬ 
portaciones de bienes servicios (14%). 

Los indicadores proyectados para 2007 
muestran claramente una desaceleración 
de la economía mundial y, muy especial¬ 
mente, una expectativa a la baja de los 
precios de las commodities (-4.8%). Esto 
nos debería alertar sobre una reversión del 
ciclo expansivo que estaba impulsando 
el crecimiento económico. Brasil crecerá 
a un ritmo ascendente pero bajo (3,5%) 
y Argentina pasará de un dinamismo del 
7,8% a un 6%. 

Los precios del petróleo seguirán al 
alza aunque con menor dinámica que en 
2006. Asimismo, la tasa internacional de 
interés podría modificarse levemente. Es- ~ 
tos indicadores refuerzan la idea de que en 
los años que se avecinan las perspectivas 
no serían tan alentadoras de no mediar 
cambios estructurales importantes. 

En este año continuó disminuyendo 
la pobreza. En el primer semestre se cons¬ 
tató que existe un 27,37% de población 
en situación de pobreza. Esto significa un 
3,38% menos (100 mil personas) que en 
el primer semestre de 2005. La indigen- 


1 Instituto de Economía. Tendencias y perspectivas de la economía uruguaya (setiembre de 2006. Disponible en: www.iecon. 
ccee.edu. uy 



cía también se redujo en casi un 1% (de 
3,78% a 2,87%), lo que significa que 30 
mil personas ya no son indigentes. 2 

2. Las reformas estructurales 
del gobierno 

Según el diagnóstico inicial del go¬ 
bierno los principales problemas del país 
en materia económica eran los siguien¬ 
tes: “Extraordinariamente baja inversión 
productiva, (...) problemas cuantitativos y 
cualitativos de empleo, (...) con todo lo que 
ello significa en materia de pobreza en cre¬ 
cimiento con desigualdad social, con fisuras 
en el tejido social y en la cohesión que (...) 
caracterizó siempre al país (...) (A su vez) 
con la deuda más alta de su historia (...) 
con todo lo que ello significa en materia de 
estrecho margen de maniobra para cualquier 
gobierno y una grave condicionalidad sobre 
el margen de posibilidades de acción ’. 3 

Así, en mayo de 2005, el gobierno se 
comprometía con el Fondo Monetario In¬ 
ternacional (FMI) a “mantener la estabili¬ 
dad macroeconómica y a implementar una 
agenda global de reformas estructurales para 
promover un crecimiento sustentable elevado 
y para reducir drásticamente la pobreza”. 

Estas reformas estructurales serían “la 
principal identidad de la conducción econó¬ 
mica que tiene hoy Uruguay”, dijo el minis¬ 
tro de Economía Danilo Astori. Las refor¬ 
mas aludidas son: la financiera, de la ad¬ 
ministración y el sistema tributario, avan¬ 
ces en el sistema previsional, construcción 
del “clima de negocios”, administración 
de la deuda pública, proceso y estructura 
institucional del presupuesto y reforma y 
profesionalización del Estado. 

Los instrumentos para estas reformas 
serían, según el Banco Central (BCU) 


“una postura fiscal disciplinada que reduz¬ 
ca drásticamente la relación deuda públi- 
ca/PBI, una política monetaria que apunte 
a bajar la inflación y la aplicación de un 
amplio espectro de reformas estructurales 
orientadas a asegurar la estabilidad de las fi¬ 
nanzas públicas, a fortalecer la credibilidad 
del compromiso del BCU de bajar la infla¬ 
ción, a mejorar la eficiencia del sector de las 
empresas públicas (que domina varias áreas 
clave de la actividad económica) y a devolver 
al sistema bancario su rol fundamental de 
intermediación financiera, mientras se am¬ 
plían las opciones de financiamiento para la 
inversión”. 

No cabe duda que la disciplina fiscal 
ha sido el lei motiv de la política económi¬ 
ca para cumplir con la abultada deuda pú¬ 
blica -la restricción más grande del país-, 
cuestión que lo convierte en la nación con 
mayor problemas de liquidez del orbe. 4 

El superávit fiscal primario se vuelve 
entonces una “restricción permanente” de 
las cuentas públicas que, por un lado, per¬ 
mite hacer frente a los intereses de deuda y 
el fortalecimiento de las reservas, mientras 
por otro, dificulta cambios estructurales 
insoslayables. 

Esta política tuvo resultados alenta¬ 
dores, si es evaluada por el cumplimiento 
de los vencimientos de créditos pactados 
con los organismos multilaterales y/o por 
la estabilidad cambiaria y monetaria que 
permitió disminuir, levemente, el monto 
de la deuda respecto al producto. 

No obstante, la sangría de recursos es 
más que importante y resta valiosos fon¬ 
dos a la hora de impulsar el desarrollo des¬ 
de una perspectiva nacional de viabilidad 
sostenible. 

El relativo éxito de la política fiscal, 
de la mano del crecimiento económico 


2 Tomamos aquí la línea de pobreza e indigencia utilizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE desde 2002 y la medición 
corresponde a las localidades mayores de 5.000 habitantes. 

3 Presentación de la evaluación del desempeño económico 2005 por parte del ministro de Economía Danilo Astori. Asociación 
Cristiana de Dirigentes de Empresas, 28/12/2005. 

4 Echevers, J. La Deuda Externa Pública en Uruguay. En Otro camino Económico. Cambios necesarios para el Uruguay Productivo. 
REDIU, 2006. 



y de algunos cambios institucionales que 
permitieron compartir información y 
mejorar la recaudación de los organismos 
respectivos (DGI, BPS, DNA 5 ) posibili¬ 
taron cumplir -e incluso adelantar- ven¬ 
cimientos de deuda con el FMI. 

No obstante, los otros objetivos que se 
conjugan con éste como mejorar el perfil 
de vencimientos para “asegurar la estabili¬ 
dad de las finanzas públicas” y “ampliar las 
opciones de financiamiento” achicando la 
deuda sujeta a “condicionalidad”, entran 
en conflicto con la disminución de la rela¬ 
ción deuda/PBI. 6 

En resumen, el nivel de endeudamien¬ 
to se mantiene alto y creciendo en térmi¬ 
nos absolutos, aunque el crecimiento del 
producto relativiza lo anterior y lo vuelve 
a la situación inicial. 

Pese a los mensajes del gobierno, los 
canjes de bonos y la estrategia de dilatar 
vencimientos no es posible asegurar la es¬ 
tabilidad financiera ni siquiera a mediano 
plazo, si tenemos en cuenta que el ciclo 
de crecimiento -ya sea mundial, regional 
o nacional -entró en una fase de desace¬ 
leración. 

Grandes debates, pocas soluciones 

Este año ha sido fructífero en nuevos 
proyectos o grandes debates, pero no en 
resoluciones. Las reformas planteadas que 
aún no se han implementado son: 

a) la tributaria, aun en proceso de apro¬ 
bación (desde fines de octubre). 

b) la de la salud, cuyo proyecto de ley 
aún está lejos de acordarse. 

c) la Reforma del Estado, recientemente 
anunciada como la “madre de todas las re¬ 
formas” por el presidente Tabaré Vázquez. 

A su vez, buena parte del año fue ocu¬ 
pado por la consideración de la “reforma 


educativa”, y se negoció un Tratado de Li¬ 
bre Comercio (TLC) con EEUU que ter¬ 
minó frustrándose por diversas razones. 

Si bien en el discurso se sostiene la im¬ 
portancia de estas reformas, es claro que 
aún están en ciernes y no existe evidencia 
clara de cómo inducirían a un cambio es¬ 
tructural -largamente anhelado- hacia el 
“Uruguay Productivo” y la redistribución 
de los ingresos. 

La reforma tributaria no parece ser el 
mecanismo que aborde una selección or¬ 
ganizada de los sectores económicos que 
podrían emprender la “revolución produc¬ 
tiva”, y tampoco resulta una apuesta deci¬ 
siva para los sectores sociales desposeídos. 

Tiene explícitamente un objetivo de 
“simplificación de la estructura tributaria”, 
otro de “racionalización de la base impo¬ 
sitiva”, la introducción del Impuesto a las 
Rentas de las Personas Físicas (IRPF) y un 
enfoque de “responsabilidad fiscal” que 
apunta a la sustentabilidad de la equidad 
futura (según el texto de la ley). 

Tiene efectos distributivos en los quin¬ 
tiles más bajos de ingresos, pero no plan¬ 
tea un traslado de valor desde los sectores 
históricamente beneficiados hacia los más 
desfavorecidos. 

La redistribución hacia los ingresos 
más bajos proviene de los sectores de in¬ 
greso inmediatamente superiores, es decir, 
los trabajadores calificados y los profesio¬ 
nales. 

Estos segmentos serían quiénes finan¬ 
cien a los trabajadores/as rurales y do¬ 
mésticas, a los sectores informales de baja 
remuneración y a jubilados y pensionistas 
de bajos ingreso. 

Los sectores del capital, medianos y 
grandes empresarios, no verán sustancial¬ 
mente tocados sus ingresos. O sea, los im¬ 
puestos fundamentales recaerían sobre los 


5 Dirección General Impositiva, Banco de Previsión Social y Dirección Nacional de Aduanas. 

6 Cuando se habla de deuda sujeta a "condicionalidad", se refiere a la "condicionalidad estructural" impuesta por las multilaterales 
de crédito (FMI, BM que implica ciertos compromisos en el ámbito económico o financiero. 



que no tienen capacidad de ahorro. 7 

La filosofía que persigue la distribución 
progresiva de los ingresos resulta atendible: 
“Que pague más, el que gana más”. Pero 
ignora la posibilidad real que podría sig¬ 
nificar este instrumento para alentar una 
redistribución de la riqueza apuntando a 
que “ pague más, el que tiene más”. 

Contra lo que fue la filosofía histórica 
de la izquierda, el peso de los impuestos 
indirectos sigue siendo fundamental en la 
recaudación, e incluso se generaliza la tasa 
mínima del Impuesto al Valor Agregado 
(IVA) a productos de consumo masivo an¬ 
tes exentos y también a los créditos socia¬ 
les del Banco de la República (BROU). 

La reforma de la salud todavía no tiene 
un grado de madurez a pesar de su esen- 
cialidad y urgencia. La privatización encu¬ 
bierta del sistema de salud ha propiciado 
largas desigualdades en diferentes estratos 
sociales, combinando servicios de primera 
y otros de categorías más bajas, mientras 
los servicios públicos existentes están des¬ 
bordados por los sectores emigrados del 
sistema mutual. 

Los acuerdos internacionales de libre 
comercio alentados por el gobierno cues¬ 
tionaban la eficiencia del sistema estatal 
de salud, porque quitaban autonomía a las 
compras públicas como la producción de 
medicamentos (genéricos) por las exigen¬ 
cias de los derechos de propiedad. 

La Reforma del Estado, recientemente 
presentada en sociedad, tiene como objeti¬ 
vo mejorar la eficiencia de las empresas pú¬ 
blicas, lo que implica una racionalización 
de los recursos existentes. Ciertamente, el 
Estado uruguayo necesita una profunda 
transformación pero no parece evidente 
que sea la planteada por el gobierno. En 
principio, se entiende al Estado como una 


entelequia separada de la sociedad que le 
da contenido. 

Sin embargo puede afirmarse que “en su 
nivel más abstracto, el Estado es una relación 
de fuerzas que produce el pacto de dominio. 
En el sentido weberiano, es el monopolio del 
uso legítimo de la coerción. Sin embargo, el 
Estado puede ser visto como el poder político 
que se ejerce deforma concentrada, autóno¬ 
ma y soberana sobre un pueblo y un territo¬ 
rio a través de un conjunto de instituciones, 
un cuerpo de funcionarios y procedimientos 
reglamentados”. 8 

El acercamiento a la institucionalidad 
del Estado no puede dejar de ver que, ade¬ 
más de poder político institucionalizado 
(actor), el Estado es también un campo 
estratégico de lucha (arena), en el cual los 
diferentes actores se enfrentan y se recons¬ 
tituyen como sujetos políticos. 9 

De aquí que la institucionalidad Esta¬ 
do engloba tres dimensiones fundamenta¬ 
les de la vida social y el intento por operar 
cambios, modifica las relaciones Estado- 
Sociedad. La dimensión funcional (o de 
la división social del trabajo), la material 
que corresponde a la distribución del ex¬ 
cedente social y la que hace al poder y a la 
dominación. 10 

Entendido así, el Estado es un instru¬ 
mento potencialmente muy importante 
para una sociedad: en la planeación pro¬ 
ductiva y en la articulación sectorial de la 
economía, en la división social del trabajo 
que implementa dichos objetivos estraté¬ 
gicos y, por supuesto, en la instancia de 
integración social y democratización de la 
sociedad. 

No obstante, las reformas del Estado 
que se han venido promoviendo desde la 
década de 1980 en América Latina explí¬ 
citamente se refieren a la primera de las 


7 En términos de teoría económica implica sostener la máxima neoclásica de que el ahorro determina la inversión, cuestión opuesta 
a la crítica keynesiana/kaleckiana de que es la inversión la que determina el ahorro mediado por los ingresos por ventas. 

8 Fleury, S. Reforma del Estado. Documento del BID e INDES (2000. 

9 Ibíd. 

10 Oslak, O. De Menor a Mejor: El Desafío de la Segunda Reforma del Estado. Revista Nueva Sociedad. Caracas, 1999. 




dimensiones, es decir, a la estrictamente 
funcional. 

Esta reforma no parece una excepción. 
Las restricciones elegidas por el gobierno 
(descontando que hubiera voluntad po¬ 
lítica) no permiten enfrentar el poder de 
mercado para alentar “redistribuciones 
del poder social” (fortaleciendo los grupos 
socialmente subordinados) y alentar cam¬ 
bios económicos que rescaten las energías 
sociales contenidas. 

La reforma impositiva no redistribuiría 
la riqueza acumulada. Sí distribuiría flujos, 
pero no interviene en las estructuras econó¬ 
micas para permitir una producción de ex¬ 
cedente con otras perspectivas. El sector ex¬ 
portador sigue subvencionado por más que 
las políticas económicas se definan neutras 
ante las fuerzas del mercado. Se abandona 
la producción de bienes públicos y de in¬ 
fraestructura básica, se sigue regulando la 
actividad económica pero de forma permi¬ 
siva, en la medida que las políticas pierden 
cohesión al perder también fortaleza. 


Es necesario fortalecer al Estado en las 
dimensiones en las cuales se ha debilitado 
en los últimos años. Los segmentos más 
endebles de las sociedad tienen en el Es¬ 
tado un instrumento importante para su 
protección (por la vía de redistribución 
del excedente) y para su posterior incorpo¬ 
ración al pacto dominante (la dimensión 
del poder). Como sabemos, las fuerzas de 
mercado ignoran o desechan a aquellas 
personas que no son poseedoras de mer¬ 
cancía. Una recomposición de la ética ma¬ 
terial dominante se vuelve indispensable. 

3. Los DESC y el modelo económico 
del progresismo uruguayo 

Para evaluar el proceso económico de 
Uruguay en este año, deberíamos hacer 
foco en las medidas que posibilitarían una 
mejora en las condiciones de vida. En ese 
sentido, es importante dilucidar si las polí¬ 
ticas que se impulsan logran efectivamente 
una transformación del estilo de desarrollo 


Foto: Artigas Pessio 



económico seguido por el país en los últi¬ 
mos 20 años y que lo sumió en condicio¬ 
nes económicas y sociales paupérrimas. 

Nuestra evaluación final seguirá el en¬ 
foque propio de la economía política, es 
decir, cómo se resuelve el problema de 
la “eficiencia” (la dimensión de la com¬ 
petencia mercantil), el de la “justicia” (la 
dimensión transversal del ‘poder’) y el co¬ 
rrespondiente a la “democracia” (la demo¬ 
cratización de las principales decisiones y 
el acceso a los recursos). 11 

Los avances de mayor impacto econó¬ 
mico y social reconocidos a este gobierno 
se enmarcan en la regulación de la relación 
capital-trabajo y en el área social. En ese 
sentido, existen varias acciones a resaltar: 

a) reinstalación de los consejos de sa¬ 
larios. 

b) ley de fueros sindicales. 

c) ruptura del pacto implícito entre el 
Ministerio del Interior y los empresarios 
en la defensa del derecho de propiedad 
por sobre el derecho de huelga. 

d) aumento del salario mínimo. 

e) creación del Ministerio de Desarro¬ 
llo Social (Mides). 

No obstante, reconocer estos avances 
no implica dejar de señalar las dificultades 
que aún subsisten y las medidas pendien¬ 
tes, que deberían exigirse desde el ejercicio 
de una ciudadanía integral y responsable. 

Los consejos de salarios tuvieron algunas 
dificultades en 2006 y, en varios casos, el 
Poder Ejecutivo debió laudar con oposición 
férrea de empresarios y/o trabajadores. 

Los funcionarios públicos no han vis¬ 
to institucionalizado este mecanismo, si 
bien se los ha contemplado en un marco 
no formal, por lo que se impone llevar al 
estatus de ley la negociación colectiva. En 
particular, trabajadores tan relegados en 


sus salarios, como los rurales o domésti¬ 
cos, no han sido alcanzados aún por este 
instituto, si bien hay un tendencia a mejo¬ 
rar los laudos de estas actividades (artículo 
11 del PIDESC). 

El avance que implican los fueros sin¬ 
dicales y la negociación colectiva es inne¬ 
gable, tanto para los trabajadores como 
para la misma estabilidad del proceso 
productivo, cuestión reconocida por los 
inversores externos. 

Su contracara estuvo en el decreto del 
Poder Ejecutivo de 30 de mayo de 2006 
que, cediendo a las presiones empresaria¬ 
les, otorgó al Ministerio de Trabajo y Se¬ 
guridad Social (MTSS) el derecho de cali¬ 
ficar de ilegítima una ocupación (siempre 
y cuando lo hagan conjuntamente). 

El MTSS tiene la potestad de instruir 
al Ministerio del Interior para su desalo¬ 
jo, luego de agotados los mecanismos de 
negociación y en casos en que se entienda 
que pone en peligro “la ocupación”, “la 
vida”, “la salud” y “el orden público”. 

Esto significa un franco retroceso en el 
derecho constitucional (un decreto regla¬ 
menta una ley) y debilita un instrumento 
histórico en la lucha sindical uruguaya. 

Un tema no menor, que han reivindi¬ 
cado los trabajadores, es la mediación de 
la justicia impulsada por el Ministerio del 
Interior para dilucidar responsabilidades 
cuando existen derechos constitucionales 
encontrados (artículo 8 del PIDESC). 

Es muy común que se dé el enfrenta¬ 
miento entre el derecho a la propiedad de 
los empresarios y el derecho de huelga que 
habilita a los trabajadores a ocupar los lu¬ 
gares de trabajo. 

En gobiernos anteriores, la práctica 
predominante era el desalojo policial de¬ 
cidido en comunión por patrones y el Mi¬ 
nisterio del Interior, en el entendido que 
el derecho de propiedad estaba por encima 


11 Bowles, S. & Edwards, R. Introducción a la Economía: competencia, autoritarismo y cambio en las economías capitalistas. 
Madrid, 1985. 




del derecho de huelga. Este cambio con¬ 
lleva un avance indudable en la defensa de 
la parte más débil en la relación capital- 
trabajo. 

El salario mínimo ha crecido en los úl¬ 
timos dos años (artículo 7 del PIDESC). 
Ni bien asumió el gobierno se decretó un 
aumento sustancial (pasó de 1.310 pesos 
a 2.050 pesos) y en julio de 2006 se había 
ajustado hasta alcanzar los 3.000 pesos. 

De todos modos, sigue lejos de cons¬ 
tituirse en un ingreso que permita la re¬ 
producción de la fuerza de trabajo en con¬ 
diciones dignas. Comparativamente, el 
salario mínimo uruguayo es menor que el 
de la región y la mitad del establecido, por 
ejemplo, en Argentina (donde el costo de 
vida es menor). 

Las organizaciones sociales y sindicales 
deberán apuntar a que el salario mínimo 
refleje el valor de una canasta de consu¬ 
mo que permita las condiciones de vida 
tal como lo instruye la Constitución de la 
República y el artículo 11 del PIDESC. 

Atendiendo la emergencia social 

La creación del Mides apunta a abor¬ 
dar los rezagos sociales más urgentes. El 
Plan Atención Nacional de Emergencia 
Social (PANES), cuya implementación 
llevó más tiempo del deseable, hoy llega a 
83 mil hogares y 74 mil personas a través 
del ingreso ciudadano. 

No obstante, el programa recién está 
comenzando a aplicar otras “rutas de sali¬ 
da” que apuntarían a la integración social 
de los grupos más endebles (unos 7.500 
hogares). 

Si bien no se puede aún realizar una 
evaluación, una mirada cuantitativa del 
financiamiento otorgado al PANES (100 
millones de dólares anuales) no prome¬ 
te un impacto revolucionario cuando lo 



comparamos con los intereses que se lleva ° 
el pago de la deuda externa (916 millones m 

de dólares, el 4,7% del PBI). í 

Otro ítem que podría discutirse, desde ° 
ángulos encontrados, para analizar su po- i 
sible contribución al desarrollo nacional es s 
la inversión extranjera directa, que pasó de íj 
600 a 1.000 millones de dólares en 2006. ° 

Desde la eficiencia mercantil se apunta < 

su importancia para el crecimiento. Des- ^ 
de la distribución del poder no se resca- y 
tan demasiadas ventajas y tampoco desde - 
el anhelo de democratizar el acceso a los > 
recursos naturales. 

El gobierno apostó a brindar las me- ^ 
jores condiciones para que la IED llegara H 
al país. La IED se apoya en las ventajas > 
explícitas de la estabilidad política conso¬ 
lidada (con ausencia de conflictos políti¬ 
cos, raciales o religiosos) y su homologa 
económica de los últimos años. 

Pero, fundamentalmente, se apoya en 
costos laborales muy bajos respecto a la 
calificación de la mano de obra (97% de 
alfabetización, 89% secundaria y 31% ter¬ 
ciaria), en la ausencia de trabas a la repa¬ 
triación de capitales (dividendos, ganan¬ 
cias y/o intereses), un sistema tributario 
simple y neutral respecto a los sectores 
económicos basado en el principio de te¬ 
rritorialidad, que no discrimina a los no 
residentes y tampoco la contratación de 
personal extranjero. 

También ofrece zonas francas con ~ 
exención total de impuestos para las em¬ 
presas que operen hacia el mercado ex¬ 
terno. 12 Estudios cuantitativos sobre los 
criterios que influyen en los empresarios 
extranjeros muestran que los bajos costos 
(laborales, de infraestructura e impuestos) 
explican el 40% de las decisiones de inver¬ 
sión. Otro 30% se explica en lo que hoy 
se llama “ambiente empresarial” (riesgos 
socioeconómicos, infraestructura, com- 


12 Diario Últimas Noticias. 31/10/06 (Consultora Price Waterhouse Cooper). 



patibilidad cultural, proximidad geogrᬠ
fica, seguridad de la propiedad privada). 
El 30% restante tiene su explicación en el 
capital humano (educación, experiencia, 
barreras idiomáticas y política de Recursos 
Humanos). 13 

Esto implicó un proceso creciente de 
extranjerización de la economía. En par¬ 
ticular, las tierras agrícolas y forestales de 
propiedad extranjera se han extendido y, 
debido la ausencia de leyes sobre el “uso 
del suelo”, se dificulta la utilización de este 
recurso en línea con un proyecto de desa¬ 
rrollo nacional. 

¿Inversiones nacionales vs extranjeras? 

El presente informe no trata de defen¬ 
der una visión nacionalista-chovinista que 
prefiere la inversión nacional a la extran¬ 
jera, sino que se resaltan las diferencias 
estratégicas de una nación respecto a las 
de una empresa, cuyas decisiones distan 
mucho de las necesidades de los países. 

Un ejemplo claro es el de ENCE, una 
firma española dedicada a procesar pasta 
de celulosa. Esta empresa aspiraba a ubi¬ 
carse en las márgenes del río Uruguay, en 
el departamento de Río Negro. 

Pero debido a un cambio de estrategia 
de los accionistas, o las presiones guberna¬ 
mentales de Argentina y/o España, o tal 
vez las cuestiones de logística reevaluada 
por los nuevos gestores de esta inversión 
abrieron un compás de espera y la posi¬ 
bilidad de relocalizar la planta de celulosa 
(también se especula con el abandono de 
los planes de inversión). 

En pos de la defensa de lo que el go¬ 
bierno entendió serían beneficios para el 
país, se brindaron a la empresa espacios 


geográficos claves, puertos, zonas francas, 
etc. Incluso se asumió la defensa del em¬ 
prendimiento ante el Banco Mundial y en 
un litigio internacional muy costoso con 
Argentina. 14 

Independientemente de las contro¬ 
versias, contaminación o no del medio 
ambiente, vale rescatar lo mal parado (en 
términos de costos económicos y estratégi¬ 
cos) que queda Uruguay en este conflicto. 

Los costos directos de la protección a 
esta empresa son asombrosos. Si sumamos 
los costos indirectos y el impacto que tie¬ 
ne sobre el país productivo (¿y natural?) el 
monocultivo de eucaliptos, las decisiones 
gubernamentales se vuelven aún más con- 
troversiales. 

El problema poblacional uruguayo 

Uno de los problemas que presenta el 
país es su dinámica poblacional, la más 
baja de América Latina. La baja natalidad 
y alta migración que llevan a un crecimien¬ 
to vegetativo de signo negativo, se agrava 
cuando se combina con la estructura po¬ 
blacional más envejecida de la región. 15 

La dinámica poblacional contribuye a 
profundas inequidades generacionales y 
de género: los grupos más sumergidos de 
la sociedad son los jóvenes y las mujeres, 
donde también se concentran los proble¬ 
mas de empleo y pobreza (artículos 6,10 y 
11 delPIDESC). 

La mortalidad infantil (14%) sigue 
en niveles muy superiores a países como 
Cuba (7,3%) donde se registran logros 
interesantes, según los últimos datos del 
Centro Latinoamericano de Demografía 
(CELADE). 16 

Además, la concentración urbana (92% 


13 Diario Últimas Noticias. 31/10/06 (Consultora Ficus Capital). 

14 El costo fue muy alto por los problemas diplomáticos creados con Argentina. La caída del turismo, el comercio, y las pér¬ 
didas de las empresas de transporte debido al corte de los puentes que unen a los países constituyen un gran perjuicio para 
Uruguay. 

15 El envejecimiento es la relación entre la población de 60 y más años y la menor de 15 años. En 1996 habían 69 personas ma¬ 
yores de 60 por cada 100 menores de 15 años. En 2004 esta proporción subió a 74%. 

16 Más información en http://cepal.org/celade/bancodedatos 




de la población) se acentúa en las zonas 
costeras y metropolitana. Coexisten, a su 
vez, dos modelos reproductivos opuestos 
donde la carga de reproducción de la so¬ 
ciedad recae en los hogares más pobres, 
acentuando una reproducción estructural 
de la pobreza. 

No existe en el país una política de 
población que planifique una dinámica 
deseable y articule esfuerzos aislados que 
pudieran existir al respecto. Con la asun¬ 
ción del actual gobierno se creó el llamado 
“Departamento 20” que busca conectar 
a los uruguayos que viven fuera del país, 
ampliar vínculos y defender sus derechos 
en un contexto de políticas migratorias 
cada vez más restrictivas. 

En este sentido, se podría alentar el 
retomo de compatriotas y/o mejorar las 
condiciones para el envío de remesas que, 
en algunos países, son más importantes 
que la IED. 17 

La pobreza tuvo un descenso prolon¬ 
gado entre 1986 y 1994, pero en la segun¬ 
da mitad de la década de 1990 comenzó 
a crecer en forma alarmante. A fines de 
2004 un 29,8% de la población vivía por 
debajo de la línea de pobreza y un 3,5% 
en la indigencia. 

En 2005 se revirtieron estas cifras y, 
durante este año, se consolidó esta ten¬ 
dencia. No obstante, un dato alarmante es 
que en 2002 había 623.782 pobres frente 
a los 907.169 que hubo en el primer se¬ 
mestre de 2006. 

El quiebre de la tendencia no nos per¬ 
mite concluir que el modelo económico 
del gobierno progresista sea más amigable 
con los grupos más vulnerables. Entre los 
niños, jóvenes y mujeres, los más discrimi¬ 
nados, esta tendencia aún no se ha roto. 

Sin duda, el más acuciante de los pro¬ 
blemas del país es que más de la mitad de 



los niños nacen en la pobreza (artículos 9 ° 

y 10 del PIDESC). ” 

n 

x 

4. Los desafíos impostergables y las ° 

organizaciones de la sociedad civil i 

C 

2 

Es impostergable fortalecer o crear * 

sujetos políticos que ejerzan plenamente ° 

sus derechos, y articular una ingeniería < 
que permita compromisos de metas y ^ 
haga transparente la rendición de cuen- y 
tas de la gestión gubernamental hacia la - 

sociedad. > 

Es claro que el modelo económico que 
viene desarrollando el gobierno progresis- ^ 

ta conjuga una contradicción en sus tér- ü 

minos. Por un lado, aporta una serie de > 

ideas nuevas y propone cambios institu¬ 
cionales hacia la participación social y, por 
otro, mantiene una economía conservado¬ 
ra, igual a la de gobiernos anteriores. 

La restricción fiscal permanente, y las 
reformas con sentido de mercado que se 
priorizan, no permiten la articulación de 
un proyecto nacional que rescate la esen¬ 
cia del programa que el Frente Amplio le 
presentó a la ciudadanía en 2004. 

Para caminar hacia un nuevo estilo de 
desarrollo se deben encarar de forma dife¬ 
rente tres elementos centrales: 

a) inserción internacional del país. 

b) papel del Estado y su pauta de inter¬ 
vención en la economía. ~ 

c) el carácter que adopta el financia- 
miento del desarrollo. 

El financiamiento del desarrollo no 
debe cercenar la soberanía nacional y las 
decisiones económicas tendrán que or¬ 
questarse sobre las prioridades sociales y 
sectoriales del desarrollo económico na¬ 
cional. 


17 El caso de Uruguay parece controversia! en cuanto a las remesas que envían los emigrados. Mientras una investigación del BID 
plantea que el país podría recibir una cifra importante por dicho concepto, otros estudios, de expertos locales, lo desestiman. 




La participación estrecha y la vigilan¬ 
cia constante de la sociedad civil en las 
metas acordadas (definir un presupuesto 
participativo e instrumentar una redición 
de cuentas de cara a la sociedad) sería un 
horizonte deseable. 

La meta más urgente tiene que ver con 
los niños, el futuro del país. Es necesario 
un programa participativo para disminuir 
sustancialmente la mortalidad infantil y 
permitir una redistribución de los ingresos 
hacia los sectores más pobres, donde se re¬ 
produce la sociedad uruguaya. 

De aquí la importancia de un siste¬ 
ma de salud (con vocación preventiva) 


que deje de ser condescendiente con el 
mutualismo privado y busque decidi¬ 
damente la universalización y el mejo¬ 
ramiento de la calidad para afrontar los 
problemas centrales. La experiencia del 
Hospital de Tacuarembó es un ejemplo 
de decisiones y gestión mancomunadas 
entre el esfuerzo público, privado y de 
las organizaciones sociales que afirma 
el “sí se puede”. Los niños deben vincu¬ 
larse a programas de alimentación y de 
educación, basados en un esfuerzo de 
desarrollo alimentario autosustentable e 
integración social en el ejercicio pleno 
de los Derechos Humanos. 


Foto: Artigas Pessio 




TLC entre Uruguay 
y Estados Unidos 

Una mirada a las negociaciones comerciales 
desde la perspectiva de derechos * 


La posibilidad de suscribir un Tratado 
de Libre Comercio (TLC) con Estados 
Unidos (EEUU) ha sido uno de los acon¬ 
tecimientos más trascendentes en la defini¬ 
ción de estrategias de inserción comercial 
e internacional del país durante 2006. Si 
bien la iniciativa ha sido depuesta -al me¬ 
nos en su formulación original- el proceso 
de discusión y los argumentos utilizados, 
admiten una revisión desde la perspectiva 
de los Derechos Humanos. 

Durante los últimos años se ha consoli¬ 
dado el avance del Derecho Internacional 
sobre los Derechos Humanos. Su promo¬ 
ción y garantía desdibujan fronteras entre 
lo nacional y lo internacional y establecen 
estándares a ser alcanzados y protegidos 
por todos los Estados del mundo, dando 
forma a las relaciones internacionales. 

También las negociaciones comercia¬ 
les, orientadas a aumentar el intercambio 
“libre” entre países y sus resultados, son 
parte de las reglas que regulan las relacio¬ 
nes internacionales en nuestros días. 

La Organización Mundial del Comer¬ 
cio (OMC) constituye el principal escena¬ 
rio de la liberalización comercial a nivel 
multilateral. La promoción de esta ten¬ 
dencia, bastante uniforme a nivel global, se 
realiza mediante una variedad de procesos 
y formatos donde participan, con diferen¬ 
tes características, la mayoría de los países. 
A escala regional se destaca la constitución 
y fortalecimiento de bloques comerciales y 


acuerdos de integración. A nivel bilateral, 
se distinguen los Tratados o Acuerdos de 
Libre Comercio (TLC) y de Protección y 
Promoción de Inversiones. En muchos ca¬ 
sos estas estrategias han sido acompañadas 
por procesos de liberalización unilateral. 

La participación de los países en las 
diversas instancias de negociación y los 
acuerdos derivados de ellas, tiene impac¬ 
tos visibles y duraderos sobre las condicio¬ 
nes de bienestar de sus sociedades y sobre 
los compromisos que asumen los Estados 
en materia de satisfacción de Derechos 
Humanos. 

Tanto el proceso, como la suscripción 
de tratados comerciales afectan las posibi¬ 
lidades de inversión, de empleo, de consu¬ 
mo, de incorporación de tecnología y de 
desarrollo de estímulos a ciertos sectores 
del aparato productivo de las economías. 
Al mismo tiempo, influyen en la capaci¬ 
dad de maniobra de los Estados para dise¬ 
ñar y ejecutar políticas públicas de manera 
autónoma. 

Cuando el comercio impacta 
en lo social 

En efecto, el comercio tiene consecuen¬ 
cias a nivel de la generación de riqueza y de 
su distribución entre grupos, clases y per¬ 
sonas. Impacta en el acceso y la propiedad 
de los recursos disponibles (tiempo, dinero, 
educación, creatividad, lazos familiares) y, 


* Autores: Paola Azar, economista, integrante del Área Desarrollo y Género de CIEDUR y de la Red Internacional de Género 
y Comercio-Capítulo Latinoamericano. Sebastián Valdomir, sociólogo, integrante del Programa Comercio, Ambiente y Susten- 
tabilidad de REDES-Amigos de la Tierra. Ambos integran la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y 
Desarrollo (PIDHDD), Capítulo Uruguay. 



por lo tanto, en las posibilidades de hom¬ 
bres y mujeres de participar y ejercer su ciu¬ 
dadanía. 

No es posible tomar medidas en el 
campo comercial sin generar impactos so¬ 
ciales, que además son diferenciados por 
motivos de género, etnia y clase social. En¬ 
tendidas de esta manera las políticas co¬ 
merciales, tanto en su diseño como en su 
implementación, tienen mucho que apor¬ 
tar al logro de un desarrollo incluyente y 
sostenible, basado en la equidad. 

De hecho, el reconocimiento de los im¬ 
pactos sociales del comercio y de la necesi¬ 
dad que las relaciones comerciales respeten 
las dimensiones humanas del desarrollo, 
fue incluido explícitamente como parte de 
la “Agenda de Desarrollo de Doha”, redac¬ 
tada en el marco de la Cuarta Conferencia 
Ministerial de la OMC, en 2001. 1 

Desde el enfoque de los Derechos 
Humanos se brega porque los compromi¬ 
sos asumidos en la esfera comercial sean 
compatibles y contribuyan a viabilizar la 
obligación de los Estados en cuanto a su 
respeto, protección y garantía. 2 

Este compromiso debería constituir el 
marco prioritario desde el que se elaboren 
las estrategias de desarrollo de los países y 
se orienten procesos, como los comercia¬ 
les, que lo hagan efectivo. En esta perspec¬ 
tiva, el comercio no es un fin en sí mismo, 
sino uno de los medios para avanzar hacia 
un desarrollo que implique niveles de vida 
dignos y beneficios distribuidos con ver¬ 
dadera equidad. 

La sistematización de datos y el estu¬ 
dio de los impactos de los procesos de li- 
beralización comercial sobre los Derechos 
Humanos están cobrando creciente im¬ 


portancia como áreas de trabajo de mo¬ 
vimientos y organizaciones sociales, sobre 
todo en los países en desarrollo. 

Esto está dando lugar a marcos de ac¬ 
ción nacionales, regionales y multilatera¬ 
les, que alertan sobre las consecuencias de 
competir en desigualdad de condiciones 
o de rebajar las medidas de protección y 
apoyo estratégico en los diferentes países. 
Estos movimientos han denunciado que, 
bajo el formato de “libre competencia” 
impulsada desde los centros de poder eco¬ 
nómico del mundo desarrollado, numero¬ 
sos países han visto severamente afectadas 
sus posibilidades de desarrollo y de mejora 
en la distribución de su riqueza. 3 

Partiendo de estas ideas, este artícu¬ 
lo procura subrayar las interconexiones 
existentes entre decisiones en materia de 
comercio internacional y la matriz de De¬ 
rechos Económicos, Sociales y Culturales, 
que han quedado al descubierto a instan¬ 
cias de la propuesta de iniciar un proceso 
de negociación comercial con EEUU. 

No se trata de realizar un análisis exhausti¬ 
vo de las peripecias de la propuesta norteame¬ 
ricana y su debate en Uruguay, sino de tomar 
este episodio como pretexto para el análisis y 
evaluación de situaciones futuras, desde el en¬ 
foque de los Derechos Humanos. 

Falta de definiciones, transparencia y 
participación 

Los recientes fracasos de la OMC para 
avanzar en las negociaciones de la Ron¬ 
da Doha y la frustrada concreción de un 
Área de Libre Comercio de las Américas 
(ALCA), volvieron a activar la política co¬ 
mercial bilateral por parte de EEUU. 4 


1 Esta Ronda hoy se encuentra absolutamente trabada por la colusión de intereses de los países desarrollados, básicamente 
EEUU, Japón y la Unión Europea, exigiendo a los países en desarrollo una mayor apertura de sus mercados. 

2 Peixoto Batista, J. "Derechos Humanos y Comercio, una relación conflictiva. La protección del derecho a la educación en a las 
negociaciones comerciales internacionales". Buenos Aires, 2004. 

3 Por ejemplo, en el caso del TLC de América del Norte (TLCAN, vigente desde 1994, que agrupa a Canadá, EEUU y México), este 
acuerdo golpeó fuertemente a la agricultura mexicana. 

4 En 2000 EEUU suscribió acuerdos con Jordania, Chile, Singapur, Marruecos y Bahrein. En 2004 con América Central. En 2005 
con República Dominicana y Australia. En 2006 con Perú, Colombia y Omán. A esto se agregan negociaciones en proceso con 
Panamá, la Unión Aduanera de África del Sur, Tailandia y Ecuador y otras de reciente lanzamiento como Emiratos Árabes Unidos, 
Malasia y Corea del Sur. Instituto Cuesta Duarte, Informe de Coyuntura, 2006. 




La posibilidad de que Uruguay parti¬ 
cipara en ese proceso fue considerada por 
el ministro de Economía, Danilo Astori, 
quien en enero de este año se manifestó 
favorable a la posibilidad de iniciar nego¬ 
ciaciones para suscribir acuerdos bilatera¬ 
les con países como China y EEUU. 5 

Previamente, en diciembre de 2005, 
la Cámara de Senadores de Uruguay ha¬ 
bía aprobado en forma casi unánime, un 
acuerdo bilateral de Protección de Inver¬ 
siones con EEUU 6 , que tras recibir la 
sanción favorable del Congreso norteame¬ 
ricano, entró en vigor el I o de noviembre 
de 2006. 

A inicios de mayo de este año una de¬ 
legación oficial encabezada por el presi¬ 
dente Tabaré Vázquez y los ministros de 
Economía, de Relaciones Exteriores y de 
Industria mantuvo un encuentro con el 
presidente de EEUU George W. Bush. 

Como resultado de esta reunión quedó 
explicitada la intención de ambos manda¬ 
tarios de iniciar negociaciones bilaterales 
para lograr un acuerdo comercial “lo mas 
amplio posible”. 

El ministro Astori valoró la oportuni¬ 
dad de iniciar un proceso negociador con 
EEUU: “Para obtener resultados directos, 
concretos desde el punto de vista del comer¬ 
cio, los ingresos, las inversiones, el empleo, 
para ayudarnos a nosotros mismos a ser más 
escuchados en la región, hoy es fundamental 
iniciar lo que yo llamaría una nueva etapa 
histórica de la inserción económica interna¬ 
cional del país, procurando mayor presencia 
fuera de la región”. 7 

A nadie escapaba la relevancia de los pa¬ 
sos que se estaban analizando para diversos 
sectores de la vida del país. No obstante, el 
gobierno no puso en marcha una política 
de discusión, divulgación y participación 
que permitiera, por ejemplo, superar la 



desigualdad de condiciones para influir en 2 
estos procesos de las organizaciones de pe- ^ 
queños productores, consumidores, traba- 2 

j adores y ciudadanía en general, frente a la o 
de las grandes asociaciones empresariales. -< 

Estos aspectos de escasa transparencia ° 
contradicen principios básicos de los Dere- ” 
chos Humanos. Contradice, por ejemplo, 2 

el derecho de toda persona a participar del ° 
gobierno de su país, expresado en el artí- x 
culo 21 de la Declaración Universal de los g 
Derechos Humanos, además del derecho al * 
acceso a la información contemplado en el - 
artículo 19 del Pacto Internacional de De¬ 
rechos Civiles y Políticos (PIDCP) y del 
derecho de los ciudadanos a participar en la 
conducción de asuntos públicos, consagra¬ 
do en el artículo 25 del mismo pacto. 

Desde el inicio, se estableció que se 
trabajaría sobre una gama de acuerdos o 
formatos posibles y que la decisión final 
se basaría en un análisis de costos y be¬ 
neficios a realizar por equipos interminis¬ 
teriales designados específicamente para el 
caso. 

Sin embargo, aún con esas prevencio¬ 
nes, la opción sobre cuál sería el tipo “ideal” 
de tratado para suscribir con EEUU, la 
amplitud de la apertura comercial involu¬ 
crada en cada una de esas posibilidades y 
sus implicancias para el Mercosur, nunca 
fueron claramente explicitadas. 

Desde entonces esta falta de claridad 
en el manejo de la información desde el ~ 
gobierno hacia la ciudadanía, se conver¬ 
tiría en un rasgo permanente en el trata¬ 
miento del tema. 

En todo momento, el objetivo del pro¬ 
ceso negociador fue acentuar las relacio¬ 
nes comerciales entre ambos países, lo cual 
puede ser procurado por diferentes proce¬ 
dimientos. La opción por un TLC, si bien 
no fue manifiestamente apoyada desde el 


5 Semanario Búsqueda, 5/1/2006. 

6 El acuerdo fue aprobado por 30 de los 31 senadores, con la única oposición del senador comunista Eduardo Lorier. 

7 Entrevista radial con el periodista Emiliano Cotelo, el 9/5/2006. Trascripción disponible en www.espectador.com.uy 



gobierno, tampoco fue rechazada y abrió 
diversos frentes de controversia. 

Contradicciones y mucha 
incertidumbre 

Al existir puntos contradictorios en los 
mensajes gubernamentales, tampoco se es¬ 
tableció una política pública de informa¬ 
ción e intercambio orientada a los sectores 
económicos que se verían afectados. En 
síntesis: se transmitió incertidumbre a la 
ciudadanía. 

¿Qué implicaría en la práctica la cláu¬ 
sula de “trato nacional” del acuerdo, por 
la que deben otorgarse las mismas faci¬ 
lidades a los productos e inversiones ex¬ 
tranjeras que a las nacionales?. El punto 
es preocupante porque un trato igual para 
todas las partes, cuando no todas las partes 
tienen las mismas condiciones económicas 
y políticas reproduce y profundiza las asi¬ 
metrías. 

¿Qué impacto tendría la liberalización 
comercial de los productos alimenticios 
sobre nuestra soberanía alimentaria?. ¿In¬ 
cluía la negociación compromisos de co¬ 
operación para programas de formación, 
incentivos y condiciones materiales, de 
infraestructura para que grupos históri¬ 
camente desprovistos de capacitación y 
competitividad, pudieran competir en 
mejores condiciones? 

Las nuevas reglas de comercio ¿lleva¬ 
rían a la sustitución de insumos nacionales 
o regionales por estadounidenses? ¿Des¬ 
plazarían las compras a la región? ¿Llevaría 
esto a ganancias de productividad, indis¬ 
pensables para la modernización de todo 
el sistema productivo o se concentrarían 
en ciertas ramas de interés para EEUU? 
¿Cómo impactaría la formación de cade¬ 
nas productivas a nivel del Mercosur? 

Seguramente, el mayor ingreso de pro¬ 
ductos desde EEUU generaría una compe¬ 


tencia con los productores locales. ¿Cuáles 
son los empleos que se ganarían por la 
ampliación del acceso a mercados y cuáles 
los que se perderían por la competencia de 
EEUU? ¿Qué sucedería con los derechos 
de propiedad intelectual y los procesos de 
aprendizaje y adaptación tecnológica? 

En el caso de las compras guberna¬ 
mentales (o Contratación Pública, como 
se denomina en los acuerdos) se exige que 
las empresas de la contraparte (o sea, esta¬ 
dounidenses en Uruguay y uruguayas en 
EEUU) puedan participar en las mismas 
condiciones que las nacionales, en todas 
las compras de bienes, servicios y contra¬ 
taciones en general, que se realicen a nivel 
de los gobiernos nacional y local. ¿Qué va¬ 
loración se realizaba sobre el impacto de la 
implementación de este mecanismo?. 

Según el Instituto Cuesta Duarte del 
PIT-CNT este objetivo implica “la reduc¬ 
ción del espacio de las políticas públicas para 
promover el desarrollo productivo nacional, 
la generación de empleo, etc., a través de la 
herramienta de las compras del Estado. No 
sería posible realizar políticas que discrimi¬ 
nen a favor de las empresas nacionales a nin¬ 
gún nivel de gobierno'. 8 

Todos estos interrogantes cuestionan la 
viabilidad económica del proceso y, desde 
una perspectiva de derechos, alerta sobre 
las posibilidades que deja el nuevo marco 
comercial para que el Estado pueda cum¬ 
plir, proteger y promover el derecho al 
trabajo, a la seguridad social, a niveles de 
vida adecuados, a gozar de los beneficios 
del progreso científico y sus aplicaciones, 
según lo consignado en el Pacto Interna¬ 
cional de Derechos Económicos, Sociales 
y Culturales (PIDESC). 

Tras el encuentro entre los presidentes 
de Uruguay y EEUU se abrió un período 
en que todos estos interrogantes recrude¬ 
cieron, precisamente por la diversidad de 
posiciones existentes en el Poder Ejecuti- 


8 Informe de Coyuntura. Junio 2006. Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT. 




vo, en otros organismos gubernamentales, 
en el partido de gobierno y entre las orga¬ 
nizaciones sociales. 

El 5 de setiembre el PIT-CNT, la Fe¬ 
deración de Estudiantes Universitarios 
del Uruguay, la Organización Nacional 
de Jubilados y Pensionistas del Uruguay 
y la Federación Uruguaya de Coope¬ 
rativas de Vivienda por Ayuda Mutua, 
convocaron a la creación de un ámbito 
plurisectorial de seguimiento de las ne¬ 
gociaciones con EEUU, que se denomi¬ 
nó “Comisión Nacional en Defensa de 
la Soberanía”. 9 

Desde este espacio se demandó infor¬ 
mación sobre las negociaciones, así como 
definiciones sobre los compromisos que 
estarían dispuestos a asumirse en materia 
de liberalización comercial. Las organiza¬ 
ciones sociales reclamaron que una políti¬ 
ca de información, divulgación y partici¬ 
pación sobre las diferentes negociaciones 
comerciales en que concurre Uruguay 
(ya sea a nivel bilateral, regional o mul¬ 
tilateral), fuera el piso mínimo que debía 
asegurar cualquier gobierno para con los 
ciudadanos. 

En paralelo, desde el gobierno, dife¬ 
rentes organismos elaboraron informes 
interministeriales sobre Comercio de Bie¬ 
nes, Servicios, Compras Gubernamentales 
y Propiedad Intelectual. 

En base a ellos, se tomaría la decisión 
final sobre avanzar hacia un TLC u otro 
tipo de acuerdo. Finalmente, en el marco 
de crecientes movilizaciones de la sociedad 
civil el gobierno decidió no iniciar, por 
ahora, un proceso para un TLC, sino para 
un formato denominado Acuerdo Marco 
de Comercio e Inversiones (TIFA, por sus 
siglas en inglés). 10 

Si bien las negociaciones con EEUU 
finalmente no se concretaron en térmi¬ 
nos tan ambiciosos como los previstos, las 
omisiones en materia de comunicación y 



participación ciudadana, y en la valora- £ 
ción de impactos desde la perspectiva de ^ 
derechos, deben revertirse en todos los ” 
espacios de negociación comercial en los o 

que participa Uruguay. -< 

a 

Una mirada a los Tratados de ” 

Protección de Inversiones 2 

O 

i/i 

Como ya fue señalado desde noviem- * 
bre de este año entró en vigor el Tratado g 
Bilateral de Promoción y Protección de * 
Inversiones con EEUU. Si bien se trata de ° 

i/i 

un mecanismo largamente utilizado por el 
país, sus implicancias también exigen una 
mirada atenta desde las organizaciones 
sociales que trabajan con un enfoque de 
derechos. 

Los “Tratados Bilaterales de Promoción 
y Protección de Inversiones” son modali¬ 
dades empleadas por los países de América 
Latina para hacer efectiva la política de 
atracción de inversiones extranjeras, prin¬ 
cipalmente a partir de 1990. Uruguay no 
ha estado ajeno a esta tendencia y hasta 
el momento tiene firmados 25 tratados de 
este tipo negociados, en su mayoría, entre 
1992 y 2000. 

Estos tratados establecen derechos y 
prerrogativas que pretenden aumentar el 
“buen clima” para la inversión extranjera, 
otorgando mayores seguridades. 

En realidad, los inversores deciden 
dónde van a radicar sus capitales por una 7_ 
gran cantidad de factores (contexto ma- 
croeconómico favorable, la existencia de 
un proyecto estratégico del país y su inser¬ 
ción internacional, tamaño del mercado 
interno) y el tema de las garantías jurídicas 
es sólo uno de ellos. 

De hecho, tanto con una regulación 
estatal muy rígida como con amplias con¬ 
cesiones para las empresas, siempre existe 
seguridad jurídica para la inversión ex¬ 
tranjera. 


9 Ver información en www.comisionporlasoberania.org 
10TIFA,Trade and Investment Framework Agreement. 



El fundamento de este tipo de acuer¬ 
dos radica en nivelar el trato que los paí¬ 
ses dispensan a los inversores nacionales y 
extranjeros. Este fundamento se articula 
en los principios de “Trato Nacional” y de 
“Nación más Favorecida”. Por estas vías, se 
debe otorgar a los inversores extranjeros, 
un trato idéntico (‘no menos favorable”) al 
que se le concede a los inversores nacio¬ 
nales. 

Ello impide la aplicación de políticas 
estratégicas de incentivo a sectores consi¬ 
derados importantes de las cadenas pro¬ 
ductivas nacionales, ya que no se puede 
discriminar de ninguna forma a los inver¬ 
sores extranjeros. 

El trato diferenciado según el origen 
de la inversión es considerado como una 
actitud discriminatoria, que le abre la po¬ 
sibilidad al “perjudicado” de establecer un 
reclamo por las pérdidas que le haya podi¬ 
do generar el Estado. 

Otra cláusula relevante de este tipo de 
tratados refiere a los “Requisitos de Des¬ 
empeño”, que prohibe la imposición de 
requisitos como niveles de exportación, 
contenido nacional, utilización de bienes 
y servicios domésticos, transferencias de 
tecnología, entre otros. Esta disposición 
imposibilita que los Estados exijan a los 
inversores extranjeros que sus insumos, 
materias primas, servicios y abastecimien¬ 
tos sean brindados desde los aparatos pro¬ 
ductivos nacionales, por ejemplo. Y aún 
más: obstaculiza la coordinación entre po¬ 
líticas sociales y económicas globales y la 
recepción de inversiones extranjeras. 

Finalmente, debe atenderse alas cláusu¬ 
las de “expropiación” (directa e indirecta) 
incluidas en estos acuerdos. Las experien¬ 
cias de otros países demuestran que casi 
cualquier tipo de medida gubernamental 
puede llegar a ser considerada como una 
“expropiación”, si limita de alguna forma 


las expectativas de ganancia de los inverso¬ 
res privados. 

Esa indefinición no está relacionada 
tanto con la Expropiación Directa ( “cuan¬ 
do una inversión es nacionalizada o directa¬ 
mente expropiada de otra forma, mediante 
la transferencia formal del título o una con¬ 
fiscación plena”), sino principalmente con 
las Expropiaciones Indirectas (que supone 
“una acción o una serie de acciones reali¬ 
zadas por una Parte, que tienen un efecto 
equivalente al de la expropiación directa, 
pero sin mediar una transferencia formal del 
título o una confiscación plena”). 11 

Las medidas de cuidado ambiental 
pueden entrar efectivamente bajo la consi¬ 
deración de “ expropiaciones indirectas”, ya 
que como el propio texto lo establece solo 
“en circunstancias ocasionales, no consti¬ 
tuyen expropiaciones indirectas las acciones 
regulatorias (...) que son diseñadas y aplica¬ 
das para proteger objetivos legítimos de bien¬ 
estar público, tales como la salud pública, la 
seguridad y el medio ambiente”. 

Es decir, en la mayoría de los casos, 
medidas de este tipo pueden ser consi¬ 
deradas “ expropiaciones indirectas” y dar 
lugar a demandas internacionales de los 
inversores por el mecanismo de Solución 
de Controversias. 

En efecto, acompañando estas dispo¬ 
siciones, han existido cambios en las nor¬ 
mas e interpretaciones del Derecho Inter¬ 
nacional. El sometimiento a Tribunales de 
Arbitraje Comercial supranacional es un 
fenómeno relativamente reciente, que co¬ 
menzó a inicios de la década de 1990. 

El Centro Internacional de Arreglo de 
Diferencias Relativas a Inversiones (CIA- 
DI), creado en la década de 1970, no reci¬ 
bió mas que un caso por año hasta 1996. A 
partir de 1998 ingresó un caso por mes. 

Durante las primeras décadas del siglo 
pasado los países de América Latina regu- 


11 Texto del Tratado de Protección Recíproca de Inversiones EEUU-Uruguay. 



laron los litigios con inversores extranje¬ 
ros en base a una interpretación basada 
en la Doctrina Calvo (por el jurista uru¬ 
guayo Carlos Calvo), que establecía que 
las disputas entre inversores extranjeros y 
Estados no se sometían a instancias extra 
nacionales. 

Esto aseguraba la sujeción de los in¬ 
versores a las instancias nacionales de ad¬ 
ministración de la justicia, y la no inter¬ 
vención de los Estados extranjeros en las 
controversias de sus propios nacionales en 
terceros países. Pero las políticas de atrac¬ 
ción de Inversión Extranjera Directa, en¬ 
tre las que se cuentan los Tratados Bilate¬ 
rales de Inversiones -que no son su única 
expresión-modificaron estas pautas. 

Los procesos de Solución de Controver¬ 
sias en Tribunales Arbitrales comenzaron 
a volverse asiduos. México puede conside¬ 
rarse como un triste pionero en la materia, 
luego de su entrada al TLC de América del 
Norte (TLCAN), en 1994. Argentina es 
la continuación y actualmente el modelo 
mas paradigmático del enfrentamiento 
entre Estado y trasnacionales. 

En definitiva, las regulaciones involu¬ 
cradas en los Tratados de Inversiones pue¬ 
de conducir a lesionar los compromisos 
asumidos por el país tanto en el PIDESC 
como en otras convenciones y acuerdos 
orientados a garantizar el goce de Dere¬ 
chos Humanos. 

Derechos Humanos y negociaciones 
comerciales 

Actualmente existe, a nivel de los ana¬ 
listas internacionales de Derechos Huma¬ 
nos, un cierto consenso a la hora de atri¬ 
buirle a las negociaciones comerciales un 
carácter distintivo, por su escasa transpa¬ 
rencia y su carácter antidemocrático. 

Del otro lado, los actores guberna¬ 
mentales tienden a sostener que parte del 


montaje de una estrategia de negociación 
entraña el mantenimiento de ciertos “se¬ 
cretos”, como forma de preservar tácticas 
de avance en los intercambios. 

Desde el enfoque de derechos, el ob¬ 
jetivo no se orienta a desalentar los acuer¬ 
dos comerciales, sino a apoyar políticas 
comerciales que contemplen el bienestar y 
desarrollo de las sociedades. 

Desde la óptica de derechos debe po¬ 
nerse el acento en la participación y la 
transparencia. La sociedad civil debe co¬ 
nocer quiénes son sus representantes en las 
negociaciones comerciales y tener la posi¬ 
bilidad de intercambiar con ellos. Incluso, 
los equipos negociadores deberían integrar 
a personas formadas en la perspectiva de 
derechos, al tiempo que los negociadores 
tendrían que mantener un contacto direc¬ 
to con las organizaciones sociales. 

Existen varios tipos de participación ciu¬ 
dadana que permiten al Estado interactuar 
con la sociedad civil: desde la información 
de la gestión pública, hasta mecanismos 
de consulta, diálogo y negociación. Entre 
la información y la negociación se transita 
desde un tipo de intercambio definido por 
una parte (la parte que informa o que con¬ 
sulta), a una interacción definida por dos 
partes, en tanto ambas exponen sus visio¬ 
nes de lo que debe ser la política. 12 

Asimetrías entre derechos comerciales y 
humanos 

El enfoque también enfatiza la nece¬ 
sidad de realizar estudios y evaluaciones, 
que contemplen la perspectiva de dere¬ 
chos. El impacto del comercio sobre los 
Derechos Humanos, sobre todo los eco¬ 
nómicos, sociales y culturales, en muchos 
casos puede no resultar evidente y, por 
ello, es necesario desarrollar metodologías 
y elaborar información que permita tomar 
decisiones. 


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95 


12 Martínez Franzoni, J. Negociación del TLC con EEUU: Participación ciudadana e implicaciones para la democracia. Costa Rica, 
2005. 



En este sentido, se sigue la tradición de 
las Evaluaciones de Impacto Ambiental y 
las más recientes Matrices de Evaluación 
de Impactos Sociales. Pero también, para 
poder adoptar medidas pertinentes, los 
Estados deben disponer de la información 
sobre la situación de cada derecho. 

El enfoque de derechos contribuye a 
que las negociaciones comerciales sean más 
justas y favorables para nuestros países. En 
lo económico advierte sobre posibles con¬ 
tradicciones entre el compromiso con la 
eliminación o reducción de la protección 
de ciertas áreas de la economía y la pro¬ 
tección y garantía de derechos económicos 
y sociales: empleo de calidad, recursos y 
oportunidades. 

En lo político implica un proceso más 
participativo que permite enfrentar asi¬ 
metrías en cuanto a recursos técnicos, de 
información y hasta en cantidad de per¬ 
sonal afectado por el Estado a las negocia¬ 
ciones. La mayor transparencia también 
puede coadyuvar al fortalecimiento de la 
capacidad de maniobra de los Estados. 
No es competencia de la política comer¬ 
cial promover el desarrollo de este o aquel 
sector económico. Y ya que no puede ha¬ 
cerlo, tampoco debe impedir el trabajo de 
quienes deciden sobre estas cuestiones, 
involucrando al país en compromisos in¬ 
ternacionales que comporten una rigidez 
tal que invaliden la ejecución de políticas 
internas. El intercambio con los sectores 
involucrados puede evitar este tipo de 
errores. 

A nivel jurídico, se destaca la asimetría 
entre el apego al cumplimiento de las nor¬ 
mas de comercio e inversiones y los Dere¬ 
chos Humanos que (salvo por las normas 


jus cogens , es decir las normas imperativas 
relativas a los “principios básicos de convi¬ 
vencia”) tienen la misma jerarquía. 

Sirva como ejemplo el fortalecimiento 
de las instancias supranacionales para la 
resolución de las controversias económi¬ 
cas entre los Estados y las corporaciones, 
mientras los mecanismos para la protec¬ 
ción internacional de los Derechos Huma¬ 
nos permanecen relativamente débiles en 
el ámbito internacional. 

En este sentido, el enfoque de derechos 
cuestiona los instrumentos realmente dis¬ 
ponibles para que las políticas comerciales 
aseguren un crecimiento que preserve los 
recursos ambientales y promueva la equi¬ 
dad en todos sus aspectos. 

Uruguay es parte de un proceso de in¬ 
tegración como el Mercosur, cuya apuesta 
va mucho más allá de lo comercial. Se tra¬ 
ta, al mismo tiempo, de un país pequeño 
donde el peso de los factores vinculados a 
su inserción internacional es fundamental 
para explicar sus procesos de crecimiento. 

Vive, en el presente, un momento im¬ 
portante para la discusión sobre sus es¬ 
trategias de desarrollo. En este marco, es 
urgente establecer claramente los intereses 
en juego en el diseño de las agendas co¬ 
merciales y dar participación a los actores 
involucrados a distintos niveles. 

El análisis de estos procesos, desde la 
perspectiva de derechos, abre toda una 
nueva dimensión para evaluar qué posibi¬ 
lidades reales de desarrollo brindan a los 
uruguayos las propuestas sobre inserción 
internacional del país. Las recientes nego¬ 
ciaciones con EEUU han dado un nuevo 
pretexto para instalar el debate en la socie¬ 
dad civil y en el gobierno: ahora el com¬ 
promiso está en ampliarlo y enriquecerlo. 



Salud 

La industria de medicamentos en Uruguay* 


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En noviembre de 2002 la Universidad 
de la República (Udelar), a través de la 
Comisión Social Consultiva, divulgó un 
informe® donde se afirma que “no se ha 
desarrollado una política explícita en ma¬ 
teria de medicamentos, lo que se conceptúa 
como una debilidad del sistema de salud, 
que además deriva en una debilidad de la 
productividad del sector productor de medi¬ 
camentos”. El informe advierte que “la in¬ 
dustria nacional es todavía débil y está muy 
fragmentada en pequeñas empresas® que, en 
general, no están aún adaptadas a las nuevas 
condiciones del comercio internacional, in¬ 
cluido el de la región, y siguen concentradas 
mayoritariamente en competir entre ellas por 
el relativamente pequeño, pero apetecible, 
mercado nacional de 300 millones de dólares 
de venta de medicamentos, que comparten 
con las transnacionales 

Esta investigación de la Udelar identi¬ 
fica cuatro nichos de desarrollo potencial 
de este sector: los fitoterápicos, los nutra- 
céuticos, los genéricos y el de los dispositi¬ 
vos diagnósticos. (Ver recuadro) 

Respecto de la producción de fitoterᬠ
picos hay un gran potencial de producción 
ya que existe una tradición de consumo y 
una creciente aceptación del cuerpo médi¬ 
co a su indicación terapéutica. 

Al mismo tiempo, “existe una fuerte ca¬ 
pacidad de investigación y transferencia de 
tecnología en el área de la extracción, purifi¬ 
cación, caracterización y control de produc¬ 
tos naturales, así como de la evaluación de 
sus propiedades farmacológicas, y del desa¬ 
rrollo de las formas farmacéuticas apropia- 


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das a nivel de las empresas del sector. Más Z 

aún, existe una experiencia de trabajo en £ 

red entre los investigadores, desde el campo ° 

hasta el laboratorio y la producción, lo que x 
constituye una verdadera cadena de valor del g 

conocimiento en fitoterápicos”, señala la in- * 

vestigación. ° 

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Respecto a las posibilidades de pro¬ 
ducción de medicamentos genéricos en 
Uruguay “los laboratorios son productores 
de formas farmacéuticas” que “dependen 
casi en un 100% de los principios activos 
importados y muy pocas son las experiencias 
de producción nacional de los mismos”. 

Un ejemplo de ello es que “el 50% del 
mercado en valores se concentra en 11 em¬ 
presas, de las cuales sólo 4 fabrican parte de 
sus productos en Uruguay. Sin embargo un 
alto porcentaje de las unidades que se comer¬ 
cializan son de fabricación nacional, siendo 
su precio promedio notoriamente más bajo, a 
pesar de usar materias primas importadas ”, 
sostiene el estudio. 

Y agrega: “La implementación de una 
política de medicamentos genéricos, sumada 
a políticas nacionales de apoyo al desarrollo 
científico y tecnológico podría, sin lugar a 
dudas, revertir esta situación”. ~ 

Tanto el NAFTA, como el modelo de 
Tratado de Libre Comercio (TLC), utili¬ 
zado con países como Perú y Colombia, 
evidencian consecuencias directas sobre la 
autonomía de los países para definir sus 
políticas en materia de salud y medica¬ 
mentos. 

En primer lugar el concepto de salud, 
básicamente, se restringe a la de un mer- 


* Mag. Soc. Fernando Borgia. Asociación Latinoamericana de Medicina Social (Alames). 

1 "Escenarios posibles de desarrollo del Sector Farmacéutico de Producción Nacional". 

2 El sector farmacéutico generaba en 1988 casi 3.800 empleos y, 11 años después, ocupaba a poco menos de 2.600. Más de la 
cuarta parte de estos trabajadores tiene estudios terciarios y el 15% son profesionales universitarios. Adicionalmente, se estima 
que el sector genera unos 1.000 puestos de trabajo indirectos. 



cado de compra y venta de servicios de 
salud, entre los que se incluyen diferentes 
tipos de seguros de atención médica y qui¬ 
rúrgica, así como los servicios vinculados 
a la tecnología diagnóstica. 

En este sentido, Uruguay con un TLC 
debería abrir el mercado de servicios de 
salud a la oferta de seguros de atención 
médica y quirúrgica, que contravienen los 
objetivos del proyecto del gobierno de im- 
plementar un Sistema Nacional Integrado 
de Salud (SNIS). 

Estas modalidades no necesariamente 
garantizarán “atención integral” porque 
no llevarían adelante los programas nacio¬ 
nales de salud y algunos de los servicios no 
estarían sometidos al control del Ministe¬ 
rio de Salud Pública (MSP), dado que los 
mismos se prestarían en el exterior. 

Por otro lado, los TLC priorizan las 
leyes de patentes, sobre las necesidades 
nacionales en materia de política de medi¬ 
camentos que, en nuestro caso, supone un 
riesgo directo e inmediato en el acceso a los 
medicamentos, y asociado a éste, un peligro 
de cambios epidemiológicos indeseados. 

Tomando en cuenta el actual estado 
de la industria nacional de medicamentos 
resulta claro que si no hay un desarrollo 
que permita competir en el Mercosur, di¬ 
fícilmente se podrá hacerlo con las em¬ 
presas norteamericanas y trasnacionales 
del sector. 

Respecto a los fitoterápicos hay eviden¬ 
cia mundial de la política de “patentar” 
plantas medicinales y/o procesos de sínte¬ 
sis de los principios activos de las mismas 
por parte de las trasnacionales del medi¬ 
camento. Esto seguramente encarecerá el 
uso de las plantas medicinales nacionales y 
constituiría un robo de nuestra biodiversi- 
dad, extremo para el que no estamos ade¬ 
cuadamente preparados a enfrentar. 

Respecto de los medicamentos genéri¬ 
cos la producción nacional, aún incipien¬ 


te, se vería vulnerada por la aplicación de 
los TRIPS (3) . Es claro que en materia de 
precios la industria nacional comercializa 
sus productos a valores inferiores que las 
trasnacionales. 


Caminos del desarrollo 

* Fitoterapia es la ciencia que estudia la 
utilización de productos de origen vege¬ 
tal con una finalidad terapéutica, ya sea 
para prevenir, atenuar o curar un esta¬ 
do patológico (Cañigueral y Vila, 1998 y 
2001 ). 

* Health Cañada define a los nutracéu- 
ticos como un producto aislado o puri¬ 
ficado, elaborado a partir de alimentos; 
generalmente es presentado en formas 
medicinales; están demostrados sus be¬ 
neficios fisiológicos o de protección ante 
enfermedades crónicas. 

* Una especialidad farmacéutica genéri¬ 
ca (EFG) o medicamento genérico, es la 
especialidad con la misma forma farma¬ 
céutica e igual composición cualitativa 
y cuantitativa en sustancias medicina¬ 
les que otra especialidad de referencia, 
cuyo perfil de eficacia y seguridad está 
suficientemente establecido por su con¬ 
tinuado uso clínico. 

* Los ensayos de diagnóstico in vitro per¬ 
miten, a partir de información objetiva, 
conocer parámetros que reflejan el es¬ 
tado de salud de un paciente. Se puede 
obtener valiosa información acerca de la 
salud del organismo y su funcionamien¬ 
to tomando muestras de él (por ejemplo 
sangre u orina) y realizando ensayos so¬ 
bre estas muestras. Estos ensayos in¬ 
cluyen: medida de las concentraciones 
de diferentes componentes químicos y 
bioquímicos, recuento de células, medi¬ 
da de propiedades físicas de la muestra, 
examen microscópico de células y tejidos 
y cultivos biológicos. 


3 Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS Agreement). Acuerdo sobre los Aspectos de los 
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). 





También es evidente que por razones 
de escala las trasnacionales importarían el 
producto terminado, lo que muy proba¬ 
blemente generará una reducción del em¬ 
pleo en el sector. Si bien el importe final 
de los medicamentos genéricos, depende 
de los precios relativos en el país, la ten¬ 
dencia es a que sólo por su presencia en el 
mercado bajen los precios, incluso los del 
medicamento original. 

Por ende, una limitación en la produc¬ 
ción y/o comercialización de genéricos 
traería aparejado un incremento de los 
precios de los medicamentos, una suba de 
los costos del sistema de salud en su con¬ 
junto y un aumento de las dificultades de 
acceso a los medicamentos entre los secto¬ 
res más vulnerables. 

En suma, para la salud de la población 
uruguaya el TLC no brinda ninguna ven¬ 


taja. Por el contrario, pone en riesgo los 
avances perseguidos por el SNIS (en len¬ 
to proceso de implementación). En par¬ 
ticular genera riesgos en el acceso a me¬ 
dicamentos, limita el potencial a mejoras 
nutricionales a través de los nutracéuticos, 
la autonomía y pérdida de patrimonio en 
términos de biodiversidad y amenaza con 
afectar de manera negativa e indeseada el 
perfil epidemiológico. 

Complementariamente, amenaza el ya 
escaso desarrollo de la industria farmacéu¬ 
tica nacional y en particular la producción 
de fitoterápicos y medicamentos genéri¬ 
cos, provocando una pérdida de empleo 
en ese sector. De firmarse un tratado de 
estas características debería excluirse al 
sector salud de los alcances del mismo o 
incluir una lista muy exhaustiva de excep¬ 
ciones. 




La educación en el mundo 

del revés 


Habitualmente los informes que eva¬ 
lúan el derecho a la educación se especia¬ 
lizan en medir estadísticamente una serie 
de aspectos que si bien son importantes, 
no abarcan la integralidad del fenómeno 
educativo y la complejidad intrínseca al 
derecho mismo. 

El artículo 13, párrafo 1, del Pacto 
Internacional de Derechos Económicos, 
Sociales y Culturales (PIDESC), estable¬ 
ce para los Estados Parte, un conjunto 
de obligaciones en materia educativa que 
connotan aspectos cualitativos: 

“Los Estados partes en el presente Pac¬ 
to reconocen el derecho de toda persona a la 
educación. Convienen en que la educación 
debe orientarse hacia el pleno desarrollo de 
la personalidad humana y del sentido de su 
dignidad, y debe fortalecer el respeto por los 


Derechos Humanos y las libertades funda¬ 
mentales. Convienen, asimismo, en que la 
educación debe capacitar a todas las personas 
para participar efectivamente de una sociedad 
libre, favorecer la comprensión, la tolerancia 
y la amistad entre todas las naciones y entre 
todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y 
promover las actividades de las Naciones Uni¬ 
das en pro del mantenimiento de la paz . 

Los Derechos Humanos, entre los 
cuales obviamente está comprendido el 
derecho a la educación, suelen ser plantea¬ 
dos por los organismos internacionales en 
términos de aspiraciones. Esto encierra el 
riesgo de colocarlos en calidad de metas 
utópicas a lograr, con un sesgo de quime¬ 
ra, de horizonte perfecto, que de tan leja¬ 
no a la cotidianeidad, toma el tinte de lo 
inalcanzable, de lo irrealizable. 


Foto: Artigas Pessio 





Ese discurso deja por fuera el carácter 
de instrumento de lucha, de consecución 
de dignidad que la humanidad les ha con¬ 
ferido. Los Derechos Humanos encierran 
en sí un conjunto de valores implícitos que 
constituyen un horizonte ético hacia don¬ 
de caminar, pero no son una entelequia 
y por lo tanto irrealizable. Los derechos 
SON, y es desde este lugar, desde el que se 
escribe lo que sigue a continuación. 

De la libertad y la justicia 

¿Cómo pensar en la construcción de 
la dignidad humana y de sociedades libres 
sin el escenario de la igualdad?. ¿Cómo ha¬ 
blar de libertad bajo un sistema que pon¬ 
dera la concentración, la homogenización, 
la implantación del pensamiento único, 
así como un único modelo de desarrollo 
que concibe a los pueblos cual “plantitas 
que evolucionan hacia la plenitud de su 
forma”, desconociendo el complejo entra¬ 
mado de factores que se entrecruzan? 

En este sentido, mirar a la educación en 
términos de derecho implica relacionarla 
en tanto componente fundamental del de¬ 
sarrollo. A su vez analizar la educación des¬ 
de su multidimensionalidad, complemen¬ 
tando los análisis cuantitativos con otros 
cualitativos, como forma de aproximarnos 
a una comprensión más integral de la com¬ 
plejidad que implica este derecho. 

El modelo de desarrollo hegemónico 
implantado y aceptado llevó a Uruguay 
a situarse como “la Suiza de América” 
para luego descubrir empíricamente que, 
si bien integramos el grupo de los países 
con un alto Indice de Desarrollo Humano 
(IDH)-según la categorización del Pro¬ 
grama de Naciones Unidas para el Desa¬ 
rrollo (PNUD) (1) 2 —, si nos focalizamos en 
los datos macroeconómicos relativos a la 



educación, otros organismos como la CE- ° 

PAL, nos colocan en el lugar 14 de 18 paí- Z 

ses de la región, en cuanto al bajo nivel de í 
inversión pública en esta materia.® 

A partir de esto retomamos que “lograr 1 
el pleno desarrollo de la personalidad hu- > 
mana y del sentido de su dignidad” implica S 
construirnos en y desde la integralidad. „ 

Desarrollar el efectivo ejercicio del de- * 
recho a la educación supone observar dos 
dimensiones estrechamente relacionadas. 

Una de carácter cuantitativo, la más sen¬ 
cilla de relevar puesto que refiere a “datos” 
de esos que las corrientes tecnicistas se es¬ 
pecializan en elaborar e interpretar en fun¬ 
ción de “indicadores” y elementos a me¬ 
dir: cobertura, permanencia en el sistema, 
egreso, repetición, rezago escolar, etc, que 
sí dicen cosas respecto de la educación de 
un país, pero no todo. 

Ahora bien, desde una perspectiva plu¬ 
ral, existen también los datos cualitativos, 
fundamentales de analizar y difíciles de 
monitorear, puesto que se refieren a gene¬ 
rar insumos que permitan observar en qué 
medida dentro de los centros educativos se 
favorece por ejemplo: 

a. “pleno desarrollo de la personalidad 
humana y del sentido de su dignidad”; 

b. “respeto por los Derechos Humanos 
y las libertades fundamentales”; 

c. “capacitación para la participación 
efectiva en una sociedad libre”; 

d. “comprensión, la tolerancia y la ~ 
amistad entre todas las naciones y entre los 
grupos raciales, étnicos o religiosos”.® 

Hoy coexisten en nuestros centros edu¬ 
cativos manifestaciones de autoritarismo, 
discriminadoras, excluyentes, en síntesis, 
de violencia, con otras que construyen la 
solidaridad, la inclusión y la integración. 

La ausencia de herramientas metodo¬ 
lógicas legitimadas social y científicamen- 


1 PNUD. Informe 2005: Uruguay se ubica en el puesto 46 con un valor de IDH de 0.840. 

2 Informe de la CEPAL 1995-2000. 

3PIDESC. Art. 13. 



102 


te para develar estas prácticas, no puede 
ser un pretexto para que estos aspectos 
sigan escapando de la mirada de quienes 
intentan analizar a la educación en térmi¬ 
nos de derecho. 

Se hace imperativo incorporar la plu¬ 
ralidad como apertura a la diversidad, 
entendiendo esto último como la acep¬ 
tación de la diferencia del/la otro/a y su 
interacción desde sus particularidades, en 
el sentido amplio, como política educativa 
y no sólo como simple voluntad de algún 
centro educativo. 

Tradicionalmente la sociedad occiden¬ 
tal ha asimilado la educación con el predo¬ 
minio de la racionalidad, dándole un fuer¬ 
te peso a todo aquello que tiene carácter 
científico, como sustento del aprendizaje. 
Esta manera de concebirla ha dejado por 
fuera o ha minimizado otras dimensiones 
del ser humano que nuevas disciplinas y 
enfoques hoy resignifican su aporte en los 
aprendizajes. 

La cultura escolar (en sentido amplio, 
de aquí en adelante) está dada por la nor¬ 
mativa que la regula y, fundamentalmen¬ 
te, por las prácticas cotidianas que los/as 
educadores/as ponen en marcha dentro 
de las instituciones. En ellas, cada quien 
vuelca su propia historia social y personal. 
Por ello resulta importante que cada uno/ 
a, así como el colectivo, observen en qué 
medida esas prácticas están permeadas por 
las discriminaciones o las inclusiones, por 
los autoritarismos o la participación, por 
la violencia o la paz (tomando en cuenta 
también toda la gama de matices que se 
encuentran en medio de estos pares dico- 
tómicos). 

Calidad y cantidad 

Desde la perspectiva propuesta por el 
Comité de Derechos Económicos, Socia¬ 


les y Culturales (DESC), la aceptabilidad 
significa “calidad de la educación asociada 
a las necesidades, intereses y expectativas de 
las diversas comunidades y poblaciones”. No 
obstante lo cual “la educación escolar sigue 
siendo retórica, memorística, desconectada 
de la realidad de los alumnos; no toma en 
cuenta sus conocimientos previos; el énfasis 
está puesto en educar para el trabajo, no 
para la vida en su conjunto”}® Y esta lista 
de fallas podría seguir largamente. 

Según las observaciones del Comité de 
DESC el Estado está obligado a brindar 
-en términos de aceptabilidad- una edu¬ 
cación pertinente y de calidad, de forma y 
de fondo. Hasta el momento no ha surgi¬ 
do por parte del Estado información que 
analice a fondo el tema de la calidad edu¬ 
cativa. 

Por ejemplo, la Administración Nacio¬ 
nal de Educación Pública (ANEP) en su 
exposición de motivos ante la Presidencia 
de la República, cuando aborda el tema lo 
hace en función de indicadores que, por 
ejemplo, hablan de tasas de repetición y de 
la existencia de diferencias según el origen 
social de los/as estudiantes en cuanto a sus 
rendimientos. 

Pero no analiza a fondo qué tipo de 
educación se está brindando y si esa pro¬ 
puesta educativa contempla la diversidad 
de intereses, realidades y la heterogenei¬ 
dad de la población con la que trabaja. 

En todo caso, las políticas de educación 
tienden a ser paliativas, en el sentido de 
atender preponderantemente -en cuanto a 
recursos económicos y técnicos- a aquellos 
sectores menos privilegiados. Así es que la 
educación en vez de componente esencial 
del desarrollo y la construcción de digni¬ 
dad personal y social, pasa a ser la estrategia 
para aliviar la pobreza, como se desprende 
de las palabras de una de las autoridades de 
nuestro sistema educativo formal: 


4 TORRES, Rosa. "Justicia Educativa y Justicia Económica: 12 tesis para el cambio educativo". Disponible en internet:www.feyalegria.org 




“Avanzar en la construcción de escuelas 
de tiempo completo es uno de los objetivos 
del Consejo Directivo Central (CODICEN) 
de laANEP, que pretende incrementar en un 
50% la cobertura actual y llegar a 40.000 
alumnos (...) Ante la convicción y certeza es¬ 
tadística de que la cobertura de tiempo com¬ 
pleto es una estrategia pertinente y efectiva, 
el CODICEN decidió continuar, profundi¬ 
zar y extender esta modalidad, lo que supon¬ 
dría un incremento del 50% de los centros 
existentes. El objetivo de la cobertura de 
tiempo completo, se centra en 'el abati¬ 
miento de los problemas de aprendizaje 
de los chicos en peor situación social ’, ex¬ 
presó el consejero Héctor Florit” . (5) 

Partamos de una premisa simple: no 
existe educación alguna carente de valo¬ 
res, sencillamente porque no existe rela¬ 
ción humana posible sin valores. Por tanto 
podríamos comenzar a descifrar si en esta 
educación el valor de la justicia es ponde¬ 
rado y aún más, si nuestros sistemas polí¬ 
ticos lo hacen. 

Basta mirar someramente la realidad 
de nuestro país para constatar las enormes 
brechas sociales que lo caracterizan. Diver¬ 
sos informes internacionales (TIMSS (6) , 
PISA (7) 8 , Indice de Desarrollo Humano del 
PNUD, CEPAL) afirman la correlación 
directa entre la desigualdad socioeconó¬ 
mica y la educativa. 

El Ministerio de Educación y Cultura 
(MEC) observa que “se ha constatado que 
el 40.5% de los individuos de 25 años y más 
tienen como nivel educativo máximo los seis 
años completos de primaria y entre ellos 1 de 
cada 10 no la completaron. Además el nivel 
educativo más alto de un 25% de toda la 
población lo constituye el haber alcanzado el 
ciclo básico de secundaria ^, que es el nivel 
exigido legalmente. 



Según la ANEP -más allá de sus inten- ° 
dones manifiestas de pensar la educación * 
nacional en términos de derechos- las dis- í 
tandas existentes entre los objetivos a al¬ 
canzarse en este sentido y las constatado- 
nes numéricas de los indicadores, siguen > 
pautando la tendencia al distanciamiento S 

entre los logros educativos de los diferen- „ 
tes estratos socioeconómicos. * 

A esto se le suman las elevadas tasas de 
repetición escolar, los niveles de deserción 
-sobre todo a nivel de la enseñanza me¬ 
dia-, las carencias a nivel de formación 
docente, etc. Por ejemplo, las tasas de re¬ 
petición entre I o y 6 o año de enseñanza 
primaria son de un 4% en escuelas esta¬ 
tales de contexto socioeconómico “muy 
favorable”. Pero en el caso de escuelas 
públicas ubicadas en zonas de contexto 
“muy desfavorable” el porcentaje asciende 
al 10.7%. 

Estos datos indican que el Estado en¬ 
frenta serios problemas para garantizar la 
eliminación de la discriminación dentro 
del sistema educativo, aspecto sumamen¬ 
te delicado y que no puede ser dejado de 
lado en las políticas públicas a implemen- 
tarse de aquí en más. 

Esto no debe leerse como un llamado 
a incrementar las políticas educativas de 
tipo paliativo, sino a implementar políti¬ 
cas que busquen transformar de fondo las 
discriminaciones existentes en el sistema 
educativo. ~ 

Además, un 20% de los niños que cur¬ 
san primer año repiten, lo que se eleva a un 
30% entre quienes viven en “zonas caren- 
ciadas”, según revela el estudio “ Repetición 
escolar y sus consecuencias”, realizado por la 
Universidad Católica del Uruguay. (9) 

Como búsqueda de solución a este des- 
fasaje la ANEP y el Ministerio de Desarro- 


5 "Tiempo completo para unos 40.000 alumnos. CODICEN pretende sensible incremento". En: Últimas Noticias, 14. jul. 2006. p. 8. 

6 Third Internacional Mathematics and Science Survey (Estudio de Tendencias en Matemáticas y Ciencias). 

7 Programme for Internacional Student Assessment (Programa Internacional para la Evaluación del Estudiante) - ODCE/UNESCO. 

8 "Desafíos de la educación uruguaya. Interrogantes para el Debate Educativo". MEC. Dic.de 2005. Disponible en Internet: www. 
mec.gub.uy 

9 Últimas Noticias, 18 jul. 2006. p. 8. 




104 


lio Social (Mides), en el marco del Plan 
Nacional de Emergencia Social, acordaron 
apoyar a las escuelas y liceos de “zonas de 
contexto crítico”. Esto supone “ infraes¬ 
tructura, materiales de apoyo, ampliación y 
reforzamiento de la cobertura alimentaria, 
apoyo a actividades extra escolares y extra 
liceales de carácter recreativo, cultural y de¬ 
portivo. Se realizarán programas que arti¬ 
culen la participación con la familia y que 
fortalezcan vínculos con la comunidad ”. (10) 

Dentro de esta perspectiva también 
se encuentra la creación de cargos para 
“maestros comunitarios” 011 para el traba¬ 
jo específico en escuelas de contexto so¬ 
cioeconómico crítico. 

Sin la profundización de la democracia 
en su extensión a los planos económico y 
social, no hay calidad de educación, ni la 
habrá en el futuro. No se trata de no ge¬ 
nerar políticas públicas hacia los niños, ni¬ 
ñas y adolescentes que viven en contextos 
socioeconómicos críticos, sino de que las 
mismas tiendan a conseguir la plena vigen¬ 
cia de los Derechos Elumanos de todos los 
niños, niñas y adolescentes de Uruguay. 

La escuela no podrá cumplir sus fun¬ 
ciones básicas mientras altos porcentajes 
de niños y niñas nacen y crecen por debajo 
o en los umbrales de la línea de pobreza. 
Tampoco mientras los docentes tengan 
retribuciones que los marginan de una 
profesionalidad que exige una formación 
permanente y actualizada. Así, los huecos 
pedagógicos continuarán. 

Si a todo esto le sumamos los presu¬ 
puestos perversamente exiguos que se des¬ 
tinan a la educación, la permanencia de la 
desigualdad es un hecho. Sólo seguiremos 
formando estudiantes con carencias, can¬ 
didatos al desaprendizaje, la repetición y 
la deserción. 


La educación y sus pre-supuestos 

El gasto estatal promedio entre 1999 y 
2003 en educación fue de 3,2% del Pro¬ 
ducto Bruto Interno (PBI). En términos 
de la participación en el gasto público ésta 
fue del 2.52% en 2005, y se planea lle¬ 
varlo al 3,03% en 2007, lo que significa 
un incremento del 23,8% con respecto al 
presupuesto anterior (2000-2005). (12) 

A su vez, desde el punto de vista de 
los salarios docentes, según informe de 
UNESCO (2005), “el salario inicial de un 
maestro uruguayo representa el 69% del pro¬ 
medio salarial de los docentes de educación 
básica de la región, es el 45% de los ingresos 
promedio en los países de desarrollo huma¬ 
no medio, y configura el 24% del salario de 
un docente de nivel similar de los países de 
desarrollo humano alto. Si bien Uruguay se 
encuentra entre los 55 países que el PNUD 
considera de ‘alto desarrollo humano’, el 
salario inicial que se destina a los maestros 
uruguayos apenas equivale, pues, a la cuarta 
parte del promedio que se registra en ese gru¬ 
po de países (CEPAL/UNESCO 2005)”P 3) 

La creciente realidad de estatuir es¬ 
cuelas para una realidad desigual, tiene 
mucho que ver con el ciclo de reformas 
educativas implementadas en nuestro país 
durante la década pasada, a través de prés¬ 
tamos de organismos multilaterales (BID, 
Banco Mundial). 

Ese reformismo, “es funcional a un pro¬ 
yecto político que transformó una sociedad 
donde la educación era una herramienta de 
promoción social, en una sociedad fuerte¬ 
mente polarizada ’° 4) 

En semejantes escenarios de injusticia, 
polarizados entre la extrema pobreza y la 
extrema riqueza, la compensación, el alivio, 
lo paliativo, desde la teoría de la “compen- 


10 "Políticas sociales del Mides. Plan de Emergencia Social". Disponible en Internet: www.Mides.gub.uy 

11 El programa funciona en 255 escuelas de contexto socioeconómico crítico. Trabajan 437 maestros/as, que atienden a 9.292 
niños/as. Datos: "ANEP hoy.Tarea de todos". Año II, N° 9, May.2006. 

12 Disponible en Internet: http://www.anep.edu.uy/ANEP/presupuesto 

13 Ibíd. 

14 VIOR, Susana. "Escuelas para una sociedad desigual". En: Le Monde Diplomatlque. 2002. 




sación positiva”, no sólo no resuelve los 
problemas de fondo, sino que los agudiza. 

El mundo desarrollado le da al resto de 
los países -entre ellos Uruguay- dinero y 
asistencia técnica para invertir y aplicar en 
educación, produciendo así más deuda y, 
por ende, más dependencia. Estos présta¬ 
mos se contrajeron en nombre del “mejora¬ 
miento de la calidad de la educación”, pero 
no sólo no solucionaron los problemas exis¬ 
tentes, sino que generaron otros nuevos. 

Canje de deuda por educación 

Desde hace varios años se le propone a 
nuestro país que negocie con los organis¬ 
mos acreedores el canje de un porcentaje 
de los intereses de su deuda externa por 
inversiones en educación, en el entendido 
de que traería un incremento de recursos 
económicos para la educación y sería un 
alivio de la deuda externa. 

Entre el 12 y 13 de julio de 2006 se 
realizó en la ciudad de Montevideo la XVI 
Conferencia Iberoamericana de Educa¬ 
ción donde participaron los ministros de 
los países de la región y miembros de otros 
organismos internacionales. 

La conferencia (15) tuvo como objeto 
debatir y acordar sobre los siguientes ejes: 
“Plan Iberoamericano de Alfabetización 
y Educación Básica de Personas Jóvenes y 
Adultas, 2008-2015”, “Espacio Iberoameri¬ 
cano del Conocimiento”y el “Informe sobre 
la situación de las acciones relativas al servi¬ 
cio de Canje de Deuda por Educación”. 

Después de dos días de deliberaciones 
se acordó impulsar la activa participación 
de los Ministerios de Educación en los 
programas de Canje de Deuda por inver¬ 
siones educativas y reconocer los avances 
alcanzados por los países que han desarro¬ 
llado iniciativas de este tipo. 



En el marco de esta conferencia surgió ° 
la llamada Declaración de Montevideo que Z 
en su punto N° 12 recordó que “en la De- £ 
claración de Salamanca, los Jefes de Estado 
y de Gobierno se comprometieron a animar 
al mayor número de acreedores bilaterales y > 
multilaterales a la utilización del instrumento S 

de conversión de deuda por inversión social, „ 
en especial por educación, con el objetivo de * 
ampliar las inversiones que promuevan la in- 
clusión social y de contribuir al alivio de la 
deuda externa en América Latina”. 

En el punto N° 13 se resolvió “reconocer 
al gobierno de España por su solidaria inicia¬ 
tiva en la puesta en marcha de programas de 
canje de deuda por educación con diversos paí¬ 
ses de la región”y se le solicitó a la Secretaría 
General Iberoamericana (SEGIB) “que con¬ 
tinúe las gestiones dirigidas a lograr que otros 
acreedores se incorporen a este proceso”. 

Por último, en el punto N° 14 se deci¬ 
dió “impulsar la activa participación de los 
Ministerios de Educación en los programas 
de canje de deuda por inversiones educati¬ 
vas y reconocer los avances alcanzados por 
los países que han desarrollado iniciativas de 
este tipo”. {l6) 

Estas iniciativas -al igual que otras ya 
promovidas como los canjes de deuda por 
inversiones, por ayuda al desarrollo, por 
naturaleza- provienen de los acreedores y 
no de los deudores, lo que devela su inte¬ 
rés financiero, económico y político. 

Canjear deuda externa por educa- ~ 
ción implica reconocer la legitimidad de 
la deuda, la cual está inapelablemente 
cuestionada no sólo por el reclamo de los 
pueblos sino por serias investigaciones 
económicas, que así lo fundamentan. Esto 
implica además, posibilitar la injerencia de 
los organismos internacionales de crédito 
en las decisiones de políticas educativas a 
nivel nacional. 


15 Organizada por MEC y Organización de Estados Iberoamericanos. Apoyo de Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). 

16 http://www.oei.es/xvicie.htm. 



106 


Se señala la escasez de recursos para la 
educación y, en forma paralela, se oculta 
que esta carencia se debe precisamente al 
pago de los servicios de deuda, que crecen 
con el aumento de los intereses exigidos 
por los acreedores. Para el caso de Uru¬ 
guay la porción de PBI destinado al pago 
de la deuda triplica al correspondiente a 
educación. (17) 

Los recursos destinados a la educación 
son obviamente el resultado de decisiones 
políticas. Si analizamos la integración del 
presupuesto de un país, podemos ver cuᬠ
les son las áreas que se privilegian y cuáles 
las que se relegan. 

Uruguay adolece, entre otros muchos 
males, de la inequidad en la distribución 
de su Presupuesto Nacional. Nuestro país 
no sólo no lo distribuye equitativamen¬ 
te de acuerdo a las necesidades registradas 
en cada una de las áreas del país, sino que 
posterga sistemáticamente el gasto en in¬ 
versión social (educación, salud, vivienda, 
por ejemplo), en privilegio de áreas como 
la defensa (en su sentido más restringido, o 
sea el gasto militar) o la seguridad interna. 

En este sentido, por ejemplo, la inver¬ 
sión total realizada por el gobierno uru¬ 
guayo en los ocho meses que van de enero 
a agosto de 2006 fue de 4.165,2 millones 
de pesos. (18) De esta cantidad, los orga¬ 
nismos docentes (ANEP y la Universidad 
de la República) recibieron un total de 
373 millones de pesos, de los cuales 147,1 
millones de pesos provinieron de recursos 
externos, lo que signifca que el gasto rea¬ 
lizado por el gobierno fue de 225,9 millo¬ 
nes de pesos. 

En tanto, para los ministerios de De¬ 
fensa Nacional y del Interior la inversión 
se elevó a la cifra de 345,2 millones de 
pesos. En estos dos casos no se registra¬ 
ron inversiones provenientes de recursos 
externos. 


El hada y la cenicienta 

La educación primaria ha sido la desti- 
nataria en parte mayoritaria, de las refor¬ 
mas educativas implantadas en América 
Latina. Es por tanto el centro de las políti¬ 
cas y de las estadísticas educativas. 

Sin embargo, estas reformas parecen 
desconocer que el sistema educativo es 
mucho más que la escuela. Que el primero 
la incluye pero además está constituido por 
la familia, la comunidad, el trabajo, el de¬ 
porte, los medios de información y comu¬ 
nicación, las bibliotecas, el ciberespacio, 
los espacios de educación “no- formal”, 
lo cual revela además que la educación es 
un proceso diverso, dialéctico, complejo y 
permanente, que trasciende las estructuras 
educativas formales. 

Las reformas han intentado aglutinar 
en las escuelas un cúmulo de funciones y 
unas expectativas sobre su rol, que no sólo 
la superan en tanto institución sino que la 
desvirtúan. La escuela da alimento, provee 
vestimenta, materiales, servicios de salud 
(vacunación, atención odontológica) pero 
olvida su misión principal: que los niños y 
las niñas aprendan. 

La escuela no sólo no puede resolver 
todos los males de nuestra sociedad, sino 
que tampoco puede siquiera atender las 
necesidades de aprendizaje de todas las 
personas. Estas necesidades son múltiples 
porque están inmersas en una realidad que 
se complejiza a pasos agigantados. 

Por otra parte, las propuestas generadas 
a partir de lecturas cuantitativas de la educa¬ 
ción impulsaron, por ejemplo, la expansión 
acelerada de la matrícula escolar. Este creci¬ 
miento no fue sino a costa de la calidad. Se 
democratizó a través de la universalización 
de la matrícula el acceso a la escuela, pero 
no el acceso a la educación, confundiendo 
universalización con masificación. 


17 PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2004 

18 MEF. Disponible en internet: http://www.mef.gub.uy/indicadores/mefinvgc.xls. 




En términos de cobertura la ANEP 
“atiende al día de hoy a 740.361 estudian¬ 
tes en 2.731 establecimientos de educación 
inicial, primaria, secundaria, técnica y for¬ 
mación docente, constituyendo así la prin¬ 
cipal expresión institucional del Estado, con 
51.192 funcionarios” . (19) 

La tasa neta de asistencia a la educa¬ 
ción inicial (niños y niñas de entre 4 y 5 
años) era en 2002 del 81,8%. A nivel de 
educación primaria (a partir de los 6 años) 
el porcentaje asciende al 87,3%, mientras 
que en la educación media (enseñanza se¬ 
cundaria y técnica) para jóvenes entre 12 
y 17 años era del 89, 4% para ese mismo 
año. Por su parte, la enseñanza terciaria 
(que trasciende a la enseñanza universita¬ 
ria) era del 89,8%. 

En 2004 el porcentaje de niños y ni¬ 
ñas dentro de la educación inicial era 
de 80,4%, en la enseñanza primaria 
87,1%, en la enseñanza media ascendía al 
89,7% y en la educación terciaria era del 
90,4%. (20) 

Estos datos muestran claramente que 
continúan existiendo un déficit por par¬ 
te del Estado en lo relativo a lograr tasas 
de cobertura que lo hagan cumplir con su 
obligación respecto de garantizar el acceso 
a la educación para todos los habitantes de 
Uruguay. Esto se agrava aún más al con¬ 



trastar las cifras de educación inicial y pri- ° 
maria en los dos años. m 

El problema de la masificación se reía- í 
dona con la baja inversión en educación, 
que lejos está de ser la suficiente para aten- 
der las necesidades educativas existentes. > 

Justicia educativa implica entonces de- S 
mocratizar el aprendizaje. Para ello es in- „ 

dispensable llevar calidad educativa a los * 

contextos socioculturales críticos y de po- o- 
breza, con propuestas que no deben pasar 
por lo compensatorio, sino que atendien¬ 
do a la pluralidad existente se constitu¬ 
yan en elementos de dignificación y po¬ 
sibiliten la vigencia de los derechos de los 
niños, niñas y adolescentes que viven en 
estos contextos. De lo contrario se termina 
proporcionando más de lo mismo. 

Porque la educación de calidad parte 
de los valiosos saberes que niños y niñas 
traen consigo desde antes de ingresar a la 
escuela, toma en cuenta sus necesidades, 
dinamiza, facilita el aprendizaje de cono¬ 
cimientos, habilidades, valores y actitudes 
que le permitan mejorar su calidad de vida 
y seguir aprendiendo. Porque el derecho a 
la educación va mucho más allá del ingre¬ 
so y la finalización del ciclo de la educa¬ 
ción formal obligatoria. La educación es 
un derecho que se realiza en un proceso 
permanente. 


19 Políticas públicas de la ANEP en el actual gobierno. Disponible en internet: http://www.anep.edu.uy/ANEP/presupuesto/mo- 
tivos.htm. 

20 Datos del Área de Investigación y Estadística de la Dirección de Educación del MEC. En: Anuarios Estadísticos de Educación. 



Debate educativo nacional 

La participación ciudadana 


108 


Ante la necesidad de impulsar cambios 
profundos en la educación uruguaya, las 
autoridades del gobierno y la educación 
pública están impulsando un Debate Na¬ 
cional sobre Educación, cuya primera par¬ 
te del proceso vale la pena sistematizar, de¬ 
teniéndose en algunos de los aspectos que 
Serpaj considera más relevantes. 

La educación nacional es una de las 
prioridades de la ciudadanía uruguaya. “Es 
un derecho fundamental y universal cuyo 
ejercicio impulsa la realización personal, el 
desarrollo democrático de nuestra comuni¬ 
dad nacional y contribuye a un bienestar 
asentado en la más amplia justicia social. 
Debido al reconocimiento de su importan¬ 
cia, Uruguay pudo enorgullecerse en el pasa¬ 
do de contar con uno de los mejores sistemas 
educativos de América Latina. Sin embargo, 
distintas circunstancias determinaron que en 
las últimas décadas nuestra educación viera 
mermados tanto sus recursos como la calidad 
de los resultados obtenidos ”. (1) 2 

Tomando como suyas estas conside¬ 
raciones el gobierno, junto con la Admi¬ 
nistración Nacional de Educación Pública 
(ANEP) y la Universidad de la República 
(Udelar), convocaron a “una reflexión co¬ 
lectiva en la que toda la población pudie¬ 
ra participar para examinar los problemas 
actuales, proponer las orientaciones generales 
que la educación ha de tener en el futuro, y 
sugerir los medios para lograr que las condi¬ 
ciones materiales y profesionales de la edu¬ 
cación se adecúen, no sólo a las aspiraciones 
y necesidades actuales del pueblo uruguayo. 


sino también a una visión esperanzada y so¬ 
lidaria de nuestra futura sociedad”. (2) Para 
promover y organizar este debate el Minis¬ 
terio de Educación y Cultura (MEC), jun¬ 
to con la ANEP, la Udelar y la Comisión 
Coordinadora de la Educación, crearon la 
Comisión Organizadora del Debate Edu¬ 
cativo (CODE), que fue presentada ante 
la opinión pública el 15 de diciembre de 
2005. 

Las funciones que se le asignaron a la 
CODE fueron: 

1) Promover el más amplio debate 
educativo, asegurándose que se desarrolle 
en todo el territorio nacional. 

2) Velar por la pluralidad y amplitud 
del debate, asegurando el respeto por la di¬ 
versidad de opiniones. 

3) Generar y fomentar las condiciones 
para el acceso, distribución y asimilación 
de los elementos significativos y necesarios 
para una participación conciente de la ciu¬ 
dadanía en el Debate Educativo. 

4) Convocar y organizar un Congreso 
Nacional de Educación como espacio de 
síntesis y definición del debate ciudadano 
y como instancia de elaboración de bases 
para una ley de educación. 

El libro blanco de la enseñanza 

El maestro Miguel Soler Roca, miem¬ 
bro de la CODE, planteó que los desti¬ 
natarios de las propuestas son cuatro: el 
Poder Legislativo, las autoridades públicas 
y privadas de la enseñanza y la opinión 


1 Informe de la CODE proporcionado a Serpaj por el MEC en noviembre de 2006. 

2 Ibíd. 




pública. “El documento final surgido de la 
CODE, debe ser el libro blanco de la ense¬ 
ñanza (...) La Ley de Educación sería muy 
difícil de hacer si se limitara a un esfuerzo 
del Poder Legislativo. Por eso hoy el Poder 
Legislativo tiene con la CODE, una radio¬ 
grafía con las discrepancias y acuerdos de la 
ciudadanía”.® 

En sus inicios la CODE estuvo inte¬ 
grada por 22 personas que representaban 
a diferentes ámbitos de la educación (tan¬ 
to pública como privada, con representa¬ 
ción docente y estudiantil) y a los sectores 
político-partidarios representados en el 
Parlamento. Esta integración se mantu¬ 
vo intacta hasta octubre de 2006 cuando 
resolvieron retirarse el profesor José Rilla 
(quien participó a título personal y como 
representante del Partido Independiente) 
y Juan Gabito Zóboli (representando al 
Partido Nacional). 

El 23 de febrero se aprobó la creación 
de Comisiones Zonales y Departamen¬ 
tales. En las cerca de 60 comisiones, que 
funcionaron en todo el país, participaron 
docentes, estudiantes, profesionales, veci¬ 
nos y trabajadores. 

La CODE elaboró y aprobó un Llama¬ 
do a la participación Ciudadana: Convoca¬ 
toria al Debate Educativo, que fue presen¬ 
tado el 4 de abril en el Palacio Legislativo 
(y transmitido a todo el país por Canal 5, 
Televisión Nacional). 

Se establecieron dos estrategias para 
realizar el debate: Asambleas Territoriales 
(convocadas y organizadas por Comisiones 
Zonales y Departamentales) y Encuentros 
Sectoriales (a nivel local convocados por 
dichas Comisiones). También se creó una 
página web donde se fueron colocando las 
convocatorias y resoluciones de la CODE, 
y de las comisiones zonales y departamen¬ 
tales, y una casilla de correo electrónico 
que recibió opiniones y propuestas, for¬ 



muladas tanto a título personal como por ° 
parte de grupos y organizaciones públicas Z 
y privadas. 2 

Para motivar y facilitar el debate, la 
CODE aprobó a fines de abril la Guía 1 

General de Discusión, una agenda de los > 

temas a discutir. o 

También elaboró y aprobó un crono- „ 
grama de actividades (que se fue ajustan- * 

do durante el proceso), cuya finalización o- 

está pautada con un Congreso Nacional 
de Educación a realizarse entre los últimos 
días de noviembre y los primeros de di¬ 
ciembre. 

Entre el 4 de abril y el 30 de setiembre 
se realizaron 617 Asambleas Territoriales, 

458 en 171 localidades del Interior y 159 
en Montevideo. Los Encuentros Secto¬ 
riales constituyeron la otra modalidad 
de participación en el debate educativo. 

Se contabilizó en total 32 encuentros de 
los cuales 27 fueron convocados por la 
CODE, mientras que los cinco restantes 
fueron llamado por otras organizaciones. 

En estos encuentros se abordaron los 
siguientes temas: educación ambiental, 
educación de personas jóvenes y adultas, 
educación y arte, educación física, edu¬ 
cación rural, educación en la primera in¬ 
fancia, educación primaria, secundaria, 
técnico-profesional, formación docente, 
educación universitaria, educación no for¬ 
mal, educación militar y policial, educa¬ 
ción carcelaria, educación y cultura, lectu- ~ 
ra y promoción del libro, cooperativismo, 
infancia y adolescencia, educación, ciencia 
y tecnología, Derechos Humanos, educa¬ 
ción y género, salud y vivienda, según el 
informe del MEC entregado a Serpaj. 

La CODE aprobó la modalidad y ca¬ 
racterísticas del futuro Congreso Nacional 
de Educación que fue convocado oficial¬ 
mente por la ANEP, el MEC y la Udelar. 

Este congreso será de carácter nacional y 


3 Miguel Soler Roca es maestro. Ex director del Núcleo Escolar de la Mina. Ex director de la División de Alfabetización, Educación 
de Adultos y Desarrollo Rural de la Unesco. Nota publicada en La República, 6/8/2006. 



110 


representativo (estará integrado por dele¬ 
gados, con voz y voto que representen a los 
colectivos reconocidos previamente por la 
CODE) y su funcionamiento será demo¬ 
crático y resolutivo en Plenario, en cuyas 
actas se dejará constancia de las posiciones 
minoritarias (cuando así sea solicitado por 
quienes participan del mismo). 

La participación como herramienta 

Los uruguayos en general opinan y 
realizan críticas acerca de muchos temas. 
Opinar y criticar no es igual a participar. 
Participar implica tener la posibilidad de 
proponer, de decidir y de ejecutar con po¬ 
sibilidades reales de generar cambios. 

En este debate educativo participaron 
espontáneamente dirigentes políticos, 
personas relacionadas directamente con 
la educación y ciudadanos en general, que 
aprendieron acerca de la participación y 
del uso de su poder. Esta práctica no es 
común en el ejercicio de la ciudadanía 
democrática, tal como se la entiende co¬ 
múnmente. 

“El uruguayo no tiene una cultura de 
participación por lo tanto, eso se dificulta lo 
que para mi ha sido una experiencia inédita. 
No tenemos otra variable con la cual com¬ 
parar este debate (...) El debate educativo 
desborda estructuras orgánicas por más que 
ellas hayan participado de ese debate, justa¬ 
mente apeló a la participación popular.(...) 
Por momentos avanzó, creció, se estancó, en 
algunos momentos tomó ímpetu, en otros 
tendió a desinflarse y obviamente ha sido un 
proceso desparejo en todo el país. El mapa 
que podemos hacer en una primera síntesis 
de ese primer debate no es para nada unifor¬ 
me ni siquiera en un mismo departamento. 
Para mi fue novedoso el hecho que en el inte¬ 
rior, el debate prendiera mucho más que en 


Montevideo y Canelones, así como en deter¬ 
minadas zonas o en algunos barrios de Mon¬ 
tevideo, prendiera más que en otros. Uno acá 
tiene claro los roles, no estamos pretendiendo 
invadir una tarea, un espacio legislativo, 
pero sí proponer un espacio alternativo, que 
la discusión no quede solamente relegada a 
lo que puede ser la representación político- 
partidarias del ámbito parlamentario”, dijo 
Carlos Barceló, dirigente de la Federación 
Nacional de Profesores de Educación Se¬ 
cundaria. (4) 5 

Por su parte, para el profesor José Rilla 
“la participación es algo difícil de evaluar. 
Si se hace una observación cuantitativa el 
resultado es mas bien pobre, pero no creo 
que tenga mayor sentido hacerlo así. Viene 
bien saber cuántas asambleas sectoriales y 
territoriales se hicieron, cuántos individuos 
participaron, cuántos documentos se presen¬ 
taron, pero es apenas un indicador. Los otros 
asuntos son más difíciles de ponderar, tienen 
que ver con la calidad y la diversidad de los 
aportes”. 

El uruguayo “tiene pánico a la diversi¬ 
dad y confunde la voluntad ciudadana con 
la voluntad de la mayoría. Las asambleas 
son escenarios ideales para ese filtro de di¬ 
versidades. Uruguay no tiene una gran tra¬ 
dición de participación social en los asuntos 
como la educación. La gente delega todo en 
el Estado o el colegio privado al que envía 
a sus hijos cuando puede hacerlo. En térmi¬ 
nos generales creo que se involucran los que 
quieren proteger demasiado a sus hijos, o en 
el otro extremo, los que tienen una práctica 
de militancia. También conspiró contra la 
participación lo extendido de la agenda o 
guía (todo está en discusión, o sea: nada) y 
la falta de una propuesta concreta del go¬ 
bierno”.^ 

Otro de los integrantes de la CODE, 
Juan Gabito Zóboli, consideró que mien- 


4 Carlos Barceló. Fragmento de la entrevista realizada el 3 de noviembre por Serpaj. 

5 José Rilla. Fragmento de expresiones vertidas a Serpaj el 1 de noviembre. 




tras se desarrollaban las asambleas “tuvimos 
algunas señales de que si bien empezaban con 
fuerza después decaían, entonces algo estaba 
pasando. Una asamblea que arrancaba con 
80, 100personas y a la segunda vez iban 20 
y a la tercera iban cuatro, daba la pauta de 
que algo estaba pasando”}® 

En algunos casos, dijo Gabito Zóbo- 
li, en la primera convocatoria había tres o 
siete personas, lo cual “meparece que no es 
representativo. Yo admito el argumento que 
tantas veces se ha hecho que es mejor eso que 
la nada, por cierto, pero a la hora de clari¬ 
ficar el grado de representatividad consideré 
que se atendiera la información recabada 
durante el proceso. A tal punto se hizo así 
que yo en agosto propuse revisar el cronogra- 
ma y posponer la realización del Congreso, 
para ganar tiempo, para ordenar y sistema¬ 
tizar toda la información de las asambleas 
territoriales (...) No hubo ambiente para 
hacer una evaluación ni para posponer el 
Congreso. La idea de organizar un debate 
nacional fue muy buena. En la implementa- 
ción se desdibujó, en eso no hago implicación 
de buenas o malas intenciones, sino que es 
una realidad objetiva que la sociedad uru¬ 
guaya no se involucró en la forma masiva 
que esperábamos”. 

Para el profesor Barceló “el proceso es 
difícil imaginarlo al no tener un ritmo mar¬ 
cado, uno iba trazando líneas y objetivos ha¬ 
cia algo que no conocíamos. Desde lo quejue 
la planificación inicial, lo que fue la elabo¬ 
ración de la Guía General de Discusión. To¬ 
dos los documentos desde la Guía que están 
saliendo de la CODE son producto de una 
negociación política, porque fue un proceso 
político en el buen sentido de la palabra. La 
Guía se fue elaborando en una subcomisión 
de apoyo técnico, consta de cuatro capítulos y 
a medida que se iba terminando un capítulo 
se presentaba en la CODE y ahí se hacían 
los ajustes y la aprobación. Toda resolución. 



todo documento, fue siempre fue aprobado ° 
por la CODE”. Z 

“Uno de los objetivos de este debate es que 2 
la educación pase a ser parte de la agenda 
política del país. En este país se habla más de 1 
fútbol que de educación. Debería ser una de > 
las grandes prioridades. Lamentablemente la o 
educación, yo siempre digo, es parte del pai- „ 
saje de marzo. Es cuando empiezan las cía- Z 
ses, se conoce que faltan profesores o edificios, o- 

cuando hay paros docentes, o movilizaciones 
estudiantiles o cuando hay violencia”. 

Algunos desencuentros y alejamientos 
en el camino 

Gabito Zóboli explicó que su aleja¬ 
miento de la CODE fue “una decisión cor¬ 
porativa política, no personal” ya que “te¬ 
níamos un compromiso y debíamos cumplir 
con ese ciclo. En todo caso luego habría un 
informe de mayoría y otro de minoría don¬ 
de uno pudiera reflejar lo que quisiera”. Si 
bien no creía que fuera “un gesto político 
simpático irse antes de tiempo, la decisión se 
tomó”, aunque “no generé ninguna nota de 
renuncia”. 

Esta decisión estuvo motivada por¬ 
que, durante el debate, “quedó en evi¬ 
dencia que había preocupación por de¬ 
terminar la composición del Congreso, y 
por lo tanto la cantidad de votos y cómo 
se iban a tomar las decisiones (...) Lo que 
me inquieta es ver que la cosa se perfila ~ 
a ver quién domina ese Congreso, como 
tendiendo a generar una instancia en la 
cual en función de ese resultado se pueda 
presentar en el día de mañana a la opi¬ 
nión pública determinadas propuestas que 
digan, señores, esto es lo que la sociedad 
uruguaya quiere en materia de educación 
porque es lo que la sociedad uruguaya de¬ 
batió (...) En Argentina hubo un debate 
análogo pero fue planteado con una me- 


6 Juan Gabito Zóboli. Fragmento de la entrevista realizada por Serpaj el 30 de octubre. 




todología diferente. El gobierno sugiere 
un cuestionario de seis preguntas y obliga 
a la gente a pronunciarse sobre esos ejes 
conceptuales y entonces tú de alguna for¬ 
ma lo encausas. El Partido Nacional se 
reserva para la instancia parlamentaria 
tener un proyecto alternativo o emitir su 
crítica en relación a proyectos que surjan”. 
En tanto, el profesor Rilla, otro de los 
que se retiró de la CODE, consideró “el 
regateo de delegados al Congreso” como 
“penoso demostrativo de que la cuestión 
crucial pasaba a ser quién gana, para des¬ 
pués, algún día cercano, resolver quién 
manda”. 

“Sacar un pronunciamiento político (en 
el sentido de acumulación de poder) de tal 
contundencia que hicieran difíciles o costosas 
las reformulaciones del Parlamento o de las 
autoridades de la educación, es un camino 
equivocado, con un gobierno débil, un ca¬ 
mino que va a transformar a la educación 
en un campo de batalla. Mientras tanto, el 
sistema educativo corre de atrás y se cae a 
pedazos, hace años. En fin, no quiero par¬ 
ticipar en esta curiosa política del avestruz”, 
dijo Rilla. 

Por su parte, Barceló consideró que “la 
representatividad al Congreso fue muy discu¬ 
tida. Este es el tiempo social, el tiempo políti¬ 
co partidario va a venir próximamente y ahí 
se incluye el tiempo gubernamental y el tiem¬ 
po de la oposición. Tampoco queríamos que 
la CODE se transformara en una batalla 
entre oposición y oficialismo. Los integrantes 
de la CODE participamos con voz pero sin 
voto. Se discutió y se resolvió que uno se ha 
ido transformando en un referente por el tra¬ 
bajo de estos meses. Eso nos hizo pensar que sí 
podíamos participar pero sin voto”. 




Aprender a construir ciudadanía 

En el Congreso se van a encontrar 
para trabajar en forma plenaria, un total 
de 1.776 delegados, 532 organizaciones 
y 1.234 asambleas territoriales. Además, 
participan 85 organizaciones nacionales. 

Al día de cierre, el 30 de setiembre, 
fueron recibidos 373 documentos oficia¬ 
les, no oficiales, personales y grupales. 

Para el Serpaj esta experiencia recién está 
comenzando. Celebramos su realización 
como un primer paso en lo que a la educa¬ 
ción respecta y afirmamos que los gobiernos 
tienen que garantizar la existencia de debates 
para todos los temas sociales, no como una 
concesión a la ciudadanía, sino porque ésta 
tiene el derecho a participar y a construir co¬ 
lectivamente las políticas públicas. 

Los ciudadanos no vamos a sustituir 
la responsabilidad parlamentaria ni la res¬ 
ponsabilidad del gobierno de la educación 
nacional. Los ciudadanos tenemos que en¬ 
contrar formas de participar e implemen- 
tar debates en una en busca de construir y 
desarrollar auténticamente la democracia. 

Lo cual no implica que, por lo menos 
de modo implícito, el proceso parlamen¬ 
tario que nos espera para el próximo año, 
no se encuentre “comprometido” ética y 
políticamente a tomar en consideración 
los aportes que, de alguna u otra forma, la 
ciudadanía ha hecho en el marco de este 
debate educativo. 

De lo contrario, se correría el riesgo 
de transformar este proceso de partici¬ 
pación (con sus altos y sus bajos) en un 
sinsentido, quitándole sus connotaciones 
de aprendizaje social de construcción de 
participación y democracia. 




> 

n 

n 


Acceso a recursos, 
educación y salud* 


En este trabajo se analiza la evolución 
reciente del país en tres dimensiones bᬠ
sicas constitutivas de los Derechos Eco¬ 
nómicos, Sociales y Culturales: acceso a 
recursos, salud y educación. Se considera 
el período 1996-2006. 

El análisis de la situación de Uruguay 
en estas tres dimensiones se basa en indi¬ 
cadores propuestos en un trabajo previo. 1 
Allí se define para diferentes dimensiones, 
un conjunto de indicadores en dos nive¬ 
les. En el primer nivel se busca contar con 
un número reducido de índices que ilustre 
sobre las características centrales de la di¬ 
mensión analizada. En un segundo nivel, 
se proponen indicadores que permiten 
comprender con mayor precisión la reali¬ 
dad involucrada, profundizando en algu¬ 
nos aspectos considerados relevantes. 2 


O 
> 

1. Acceso a recursos 

a 

Un indicador tradicionalmente utiliza- " 
do para comparar el bienestar de la pobla¬ 
ción en los países es el Producto Bruto In¬ 
terno (PBI) por habitante. Luego de una 
década de crecimiento económico en Uru¬ 
guay se verificó una fuerte caída de este 
indicador entre 1999 y el tercer trimestre 
de 2003, como resultado de la crisis que 
experimentó el país. 

Este indicador presenta problemas para 
reflejar el bienestar ya que no contiene ex¬ 
clusivamente los ingresos que llegan a los 
hogares. Si se observa el ingreso promedio 
de los hogares en el mismo período, se en¬ 
cuentra también una caída pronunciada 
pero la recuperación se produce más tardía 
y lentamente (Cuadro 1). 


Cuadro 1. Evolución del PBI y los ingresos de los hogares. 1996-2005 


PIB por hab. (US$ 
corrientes) 

PIB por hab. 

($ corrientes) 

índice de evolución 
del PIB por hab. 
(precios constantes 
1996=100) 

Ingreso per cápita 
($ constantes 
1996=100) 

1996 

6341 

4212 

100 

100 

1997 

6663 

5245 

104 

99 

1998 

6833 

5963 

109 

129 (*) 

1999 

6359 

6009 

105 

127 

2000 

6085 

6135 

103 

125 

2001 

5610 

6227 

99 

118 

2002 

3711 

6573 

88 

102 

2003 

3388 

7963 

90 

88 

2004 

4003 

9575 

101 

90 

2005 

5080 

10362 

108 

91 

(*) El incremento en el ingreso de los hogares en 1998 obedece al cambio de marco muestral 
de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) realizado en ese año. 

Fuente: elaborado en base a las estadísticas del BCU y a las ECH del Instituto Nacional de Estadísticas. 


* Autores: Verónica Amarante, Gonzalo Salas y Andrea Vigorito. Investigadores del Instituto de Economía, Facultad de Ciencias 
Económicas y de Administración de la Universidad de la República. 

1 Amarante V., Arim R. y Vigorito A. "Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Una propuesta de indicadores para su monito- 
reo". En Políticas públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR. Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el 
Mercosur (2004). 

2 En el Anexo se incluye un cuadro que resume las dimensiones escogidas y los indicadores de primer y segundo nivel presenta¬ 
dos en este trabajo para cada una de ellas. 




114 


El estado de privación de la población 
suele reflejarse a través de los indicadores 
monetarios de pobreza. Sin desconocer la 
importancia de complementar el análisis 
con la consideración de otras dimensiones, 
en este trabajo se presentan indicadores 
monetarios. 

Las razones son varias. En primer lugar 
debido a la importancia innegable del ac¬ 
ceso a recursos, y específicamente al ingre¬ 
so, en una economía de mercado. En se¬ 
gundo lugar porque Uruguay sale de una 
fuerte crisis que afectó significativamente 
el bienestar de los hogares y es necesario 
considerar indicadores que sean sensibles 
en el corto plazo para monitorear su evo¬ 
lución. En tercer lugar, debido a que el 
método ha sido ampliamente utilizado y 
existe información disponible para instru¬ 
mentarlo. Se incluyen en el trabajo medi¬ 
das de indigencia y pobreza. 

La incidencia de la indigencia refleja el 
porcentaje de personas indigentes, es decir 
que viven en hogares cuyo ingreso per cá- 
pita no supera el valor de la Canasta Básica 
de Alimentos. 

Mientras tanto, la incidencia de la pobre¬ 
za refleja el porcentaje de personas pobres, 
o sea que viven en hogares con ingresos per 
cápita menores a la línea de pobreza. 

Un indicador que complementa a los 
anteriores es la brecha de indigencia y de 
pobreza, el cual mide la “profundidad” de 
estas privaciones e indica la distancia pro¬ 
medio de las personas pobres al umbral es¬ 
tablecido. Este último indicador se expresa 
en relación al valor de ese umbral. 3 

La incidencia de la indigencia ha sido his¬ 
tóricamente baja en Uruguay. Un análisis de su 
evolución en los últimos años muestra un in¬ 
cremento significativo a partir de 2002, llegan¬ 
do a abarcar a 4% de la población en 2004. 

En 2005 y en el primer semestre de 
2006 comienza a descender. En tanto, la 


incidencia de la pobreza presenta un fuer¬ 
te crecimiento a partir de 1999, alcanzan¬ 
do su máximo en 2004, cuando el 32% de 
las personas se encontraba en situación de 
pobreza (Cuadro 2). Las últimas dos me¬ 
diciones disponibles indican un descenso 
de cinco puntos porcentuales pero aún así, 
su incidencia sigue estando en niveles muy 
superiores a los anteriores a la crisis 


Cuadro 2. Incidencia y brecha de pobreza 
e indigencia. 1996-2006. Localidades de 
5.000 habitantes y más 


Indigencia 

Pobreza 


Incidencia 

Brecha 

Incidencia 

Brecha 

1996 

1,7 

0,4 

17,2 

5,5 

1997 

1,2 

0,3 

17,3 

5,2 

1998 

1,6 

0,4 

16,8 

5,3 

1999 

1,2 

0,3 

15,7 

4,9 

2000 

1,5 

0,4 

17,7 

5,6 

2001 

1,3 

0,3 

18,8 

6,0 

2002 

1,9 

0,4 

23,7 

7,8 

2003 

2,8 

0,7 

30,9 

10,4 

2004 

4,0 

0,9 

32,1 

11,7 

2005 

3,5 

0,9 

29,4 

10,6 

2006 

(Primer 

semestre) 

2,4 

0,5 

27,3 

9,2 

Fuente: elaborado en base a las ECH del INE 


Un análisis más detallado para los dis¬ 
tintos grupos, muestra que la incidencia 
de la pobreza es similar entre hombres y 
mujeres, así como su evolución. Los nive¬ 
les de pobreza son muy distintos para los 
diferentes grupos de edad, con tasas muy 
superiores entre los niños. 

La evolución de la incidencia de la 
pobreza por edades ha sido diferente por 
subperíodos, en el total del período anali¬ 
zado la pobreza de los mayores de 59 años 


3 Esta medida supera alguna de las limitaciones de la incidencia de la pobreza, ya que si el ingreso de una persona pobre dismi¬ 
nuye entre un período y otro, la brecha de pobreza aumentará. Nótese que esa situación no se verá reflejada en la incidencia de 
la pobreza, que no se modificará. 




creció a tasas mayores que la de los niños, 
y el descenso detectado en las últimas dos 
mediciones es también más agudo para los 
adultos mayores (Cuadro 3). 

Las medidas de pobreza se ocupan de la 
evolución del bienestar en los estratos de me¬ 


nores ingresos. Para conocer las diferencias en * 
los niveles de bienestar en toda la población 2 
se requiere analizar la distribución del ingreso. o 
Esto pone de manifiesto que durante la cri- > 

sis económica la sociedad uruguaya se volvió „ 

más desigual (Cuadro 4). 

a 

</> 
n 


| Cuadro 3. Incidencia de pobreza por sexo y grupo de edad. 1996-2006 


Varones 

Mujeres 

Menores de 
5 años 

Menores de 
18 años 

Mayores de 
59 años 

1996 

17,4 

17,0 

35,7 

30,6 

5,3 

1997 

17,8 

16,8 

36,4 

30,4 

5,4 

1998 

17,1 

16,5 

34,7 

29,5 

5,7 

1999 

16,1 

15,4 

32,9 

27,8 

6,1 

2000 

18,4 

17,1 

37,7 

31,0 

6,4 

2001 

18,5 

17,7 

38,3 

33,4 

4,7 

2002 

23,8 

22,3 

46,6 

40,5 

6,5 

2003 

30,8 

29,1 

56,6 

49,2 

11,1 

2004 

31,7 

30,5 

56,5 

51,4 

12,0 

2005 

28,8 

28,1 

53,9 

48,5 

10,3 

2006 

(Primer semestre) 

28,1 

26,9 

49,1 

45,3 

9,6 

| Variación 

2006-1996 

61,6 

58,3 

37,7 

48,3 

81,1 

2002-1996 

36,7 

31,4 

30,6 

32,7 

23,4 

2006-2002 

18,2 

20,5 

5,4 

11,7 

46,8 

2006-2004 

-11,4 

-11,9 

-13,1 

-11,8 

-19,8 

Fuente: elaborado en base a la ECH del INE 


Cuadro 4. Desigualdad del Ingreso. 1996-2006. Ingreso per caplta de los 
hogares con valor locativo. Localidades de más de 5.000 habitantes 

Año 

Indice de Gini 

Indice deTheil 

Cociente ingreso 
promedio quintil 
inferior y superior 

1996 

42,4 

32,2 

9,4 

1997 

42,5 

32,3 

9,3 

1998 

43,7 

34,3 

10,2 

1999 

43,5 

34,1 

9,8 

2000 

44,3 

35,7 

10,3 

2001 

44,4 

35,5 

10,3 

2002 

44,6 

35,9 

10,3 

2003 

44,3 

35,9 

9,8 

2004 

45,1 

37,3 

10,6 

2005 

44,0 

34,9 

10,2 

2006 

(Primer semestre) 

45,4 

37,1 

10,7 

Fuente: elaborado en base a la ECH 





116 


Finalmente, el análisis del bienestar de 
la población debe complementarse con la 
consideración de las transferencias a las 
que accede (Cuadro 5). 

Las transferencias contributivas públi¬ 
cas actuales son las jubilaciones, pensiones 
de sobrevivencia, seguro de desempleo y 
asignaciones familiares destinadas a traba¬ 
jadores formales. 

A su vez, las transferencias de ingresos 
no contributivas brindadas actualmente 
por el sistema público son las pensiones a 
la vejez, las asignaciones familiares y el in¬ 
greso ciudadano. No es posible desagregar 
la pensión a la vejez en la Encuesta Con¬ 
tinua de Hogares (ECH) con la informa¬ 
ción previa a 2006, pero se trata de una 
prestación orientada fundamentalmente a 


los sectores de menores recursos. 

En diversos trabajos se ha señalado 
que las transferencias públicas de ingresos 
están orientadas fundamentalmente a los 
adultos mayores. Así, más de dos tercios 
de los adultos de 60 años y más recibe pa¬ 
gos por concepto de jubilación o pensión. 

El seguro de desempleo es cobrado por 
una proporción menor de los desocupa¬ 
dos. En los años de crisis económica la co¬ 
bertura alcanzó su punto máximo (6.2%). 
Esto obedeció a la dinámica del mercado 
de trabajo, ya que el desempleo se originó 
fundamentalmente en despidos y cierre de 
establecimientos. 

Esta baja cobertura se explica por el 
peso de los desocupados que no eran asa¬ 
lariados privados, la importancia del des- 


Cuadro 5.Transferencias públicas de ingreso según características de los perceptores y 
beneficiarios. 1996-2006. Localidades de más de 5.000 habitantes 

Año 

Prop. de mayores 
de 59 años que 
cobran pensiones o 
jubilaciones 

Prop. de perceptores 
de seguro de 
paro en el total de 
desempleados 

Prop. de hogares 
con menores de 18 
años cubiertos por 
asignaciones familiares* 

1996 

74,2 

5,0 


1997 

74,9 

5,3 


1998 

70,3 

4,3 


1999 

69,4 

4,7 


2000 

69,7 

4,2 


2001 

78,7 

5,7 

29,8 

2002 

79,1 

6,2 

29,3 

2003 

79,1 

4,6 

28,2 

2004 

78,9 

4,2 

33,9 

2005 

78,5 

4,3 

50,8 

2006 

(primer 

semestre) 

76,4 

-. - 

57,3 

Fuente: elaborado en base a ECH del INE 

* Antes de 2001 la ECH no identificaba de manera desagregada a las personas cubiertas 
por esta prestación 






empleo de larga duración y finalmente, 
la incidencia de la informalidad entre los 
asalariados privados. Esta última parece 
ser la principal causa de la baja cobertura 
del seguro. 4 

Las asignaciones familiares cubren en 
la actualidad a más de la mitad de los ho¬ 
gares con niños. Esto se debe a las leyes 
aprobadas en 1999 y 2004 que expandie¬ 
ron el sistema hacia la población de me¬ 
nores recursos no amparada por el sistema 
formal. 

Sin embargo, el monto de la transfe¬ 
rencia es notoriamente bajo. Por ejemplo, 
representa el 10% del valor de la línea de 
pobreza INE (2002) en Montevideo. 

La prestación por Ingreso Ciudada¬ 
no es uno de los componentes del Plan 
de Atención Nacional Emergencia Social 
(PANES), cuya duración ha sido estipu¬ 
lada en dos años. Su población objetivo es 
el primer quintil de hogares bajo la línea 
de pobreza INE (2002) y en la actualidad 
alcanza a 74.500 hogares. 

2, Salud 

Uruguay tiene una elevada esperanza 
de vida si se lo compara con el resto de los 
países de la región, y en el período ana¬ 
lizado continuó realizando avances en lo 
referente a este indicador. 

La evolución de la esperanza de vida al 
nacer se vincula con la de la tasa de morta¬ 
lidad infantil, que también presenta valo¬ 
res relativamente mejores en Uruguay que 
en el resto de los países de la región. En 
este indicador también se detectan mejo¬ 
ras en los últimos 10 años (Cuadro 6). 

Cabe señalar que cuando la mortalidad 
infantil se ubica en niveles relativamente 
bajos, es más difícil conseguir avances en 
este indicador, en la medida que comien¬ 
za a depender menos de aspectos básicos 



como el acceso a agua potable y el control % 
de enfermedades ambientales, y más del 2 
avance de la medicina altamente especia- o 
fizada y el acceso a programas de medicina > 
preventiva durante el embarazo. o 

Un aspecto que merece destacarse de 
estos dos indicadores es que los prome- ° 
dios nacionales que suelen analizarse es- n 
conden importantes desigualdades. Así, 
se ha señalado la existencia de diferencias 
significativas en la esperanza de vida cuan¬ 
do se compara el comportamiento de la 
mortalidad de la población uruguaya y la 
de ciertos colectivos específicos de mayor 
nivel educativo. 

También la mortalidad infantil pre¬ 
senta importantes disparidades cuando se 
analiza por departamentos, e incluso entre 
los distintos barrios dentro de Montevi¬ 
deo, según datos del Programa de Nacio¬ 
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 
2005. 

La proporción de niños con retraso de 
talla es un indicador muy utilizado para 
reflejar la situación de salud de los países. 

El anáfisis de la información disponible 
sugeriría un descenso en los últimos años. 

Sin embargo, deben realizarse algunas 
consideraciones al respecto. Por un lado, 
el indicador que se presenta no incorpora 
la situación de los menores que no realizan 
los controles en el Ministerio de Salud Pú¬ 
blica (MSP), entre los que se incluyen los 
que no tienen ningún tipo de cobertura ~ 
de la salud y por lo tanto son población de 
alto riego que no recibe atención médica. 

Por otro lado, el traslados del sistema 
privado al público que se verificó durante 
la crisis económica llevan a que la pobla¬ 
ción sobre la que se está realizando el mo- 
nitoreo no sea siempre la misma. Podría 
haber una mayor representación de niños 
sin riesgo nutricional y esto de por sí haría 
caer el indicador. 


4 Amarante V. y Bucheli M. Seguro de desempleo: un análisis actualizado. Informe de consultoría 
preparado para el Banco Mundial (2006). 



Cuadro 6. Indicadores de salud. 1996-2006 


Esperanza de vida 
al nacer 

Tasa de mortalidad 
infantil cada 1.000 niños 

Proporción de niños 
menores de 5 años con 
retraso de talla. * 

1996 

73.9 

17.4 

9.4 

1997 

74.3 

16.3 

s/d 

1998 

74.0 

16.0 

s/d 

1999 

74.0 

14.4 

s/d 

2000 

74.9 

13.8 

s/d 

2001 

74.9 

14.4 

12.7 

2002 

74.8 

13.8 

10.6 

2003 

74.9 

15.3 

S/d 

2004 

75.3 

14.5 

9.3 

2005 

75.6 

14.2 

S/d 

Fuente: Proyecciones de población, MSP y elaboración propia en base a ECH 
* Información de niños atendidos en Salud Pública 


Tanto la esperanza de vida como la 
mortalidad infantil presentan diferencias 
entre hombres y mujeres. Las mujeres tie¬ 
nen una esperanza de vida considerable¬ 
mente superior a los hombres, aunque la 
brecha ha disminuido en el período ana¬ 
lizado (pasando de 8 a 7.4 años) ya que 
el incremento fue superior para los hom¬ 
bres. 

A su vez, la tasa de mortalidad infantil 
femenina es inferior, aunque también para 
este indicador la brecha ha disminuido por 
la mayor caída de la mortalidad infantil en 
los hombres durante el período analizado 
(Gráfico 1). 


3. Educación 

La tasa de asistencia a centros educa¬ 
tivos de niños entre 6 y 17 años muestra 
un leve incremento a lo largo del período 
analizado, ubicándose en niveles altos que 
giran en torno al 90%. 

Por otro lado, la proporción de ma¬ 
yores de 14 años sin formación oscila en 
niveles algo superiores al 1%, aspecto que 
refleja lo generalizado del acceso al sistema 
educativo. 

Sin embargo, los años de escolaridad 
promedio de los mayores de 18 años no al¬ 
canzan a 9, lo que indica que la trayectoria 


118 


Gráfico 1. Indicadores de salud para hombres y mujeres 


Esperanza de vida al nacer 
79 

77 

75 

73 

71 

69 


l asa de mortalidad infantil 
20 




17 


14 


11 


1996 19971998 19992000 2001 2002 2003 2004 2005 


■Esperanza de vida al 
nacer Varones 
Esperanza de vida al 
nacer Mujeres 
T asa de mortalidad 
infantil. Varones 
T asa de mortalidad 
infantil. Mujeres 




por el sistema educativo tiende a detenerse 
en los tramos intermedios de la educación 
media. 

De todas formas, debido a los mayo¬ 


res niveles educativos de las cohortes más 
jóvenes, la escolaridad promedio de los 
adultos se incrementa en el período ana¬ 
lizado (Cuadro 7). 


Cuadro 7. Indicadores de educación. 1996-2006. Localidades de más de 5.000 habitantes. 


Tasa de asistencia a centros 
educativos de niños entre 6 
y 17 años 

Proporción de mayores 
de 14 años sin 
formación 

Años de escolaridad 
promedio * 

1996 

89.2 

1.8 

7.6 

1997 

89.7 

1.8 

7.6 

1998 

90.0 

1.9 

7.8 

1999 

91.0 

2.7 

7.7 

2000 

91.4 

2.4 

7.8 

2001 

92.7 

1.3 

8.6 

2002 

92.9 

1.1 

8.7 

2003 

93.1 

1.0 

8.7 

2004 

93.6 

0.9 

8.9 

2005 

92.9 

1.2 

8.9 

Fuente: elaborado en base a las ECH 

* El incremento de escolaridad promedio y caída de mayores de 14 años sin formación 
entre los años 2000 y 2001 obedece a cambios en la forma de relevar esta información 
en la ECH 


Gráfico 2. Tasa de asistencia a centros educativos por tramo de edad 


100 


90 

80 

70 



-4 y 5 años 

entre6y Daños 

-entre 12y Daños 

■ — entre 15 y 18 años 


119 


60 




120 



El Gráfico 2 muestra de manera más 
nítida los aspectos recién señalados. Casi 
el 100% de los niños en edades compren¬ 
didas en el ciclo de la enseñanza primaria 
asisten a centros educativos. La asistencia 
decae con el tramo de edad correspondien¬ 
te a secundaria primer y segundo ciclo. 

Sin embargo, debe destacarse que el 
grupo etario comprendido entre los 15 y 
18 años presenta un incremento sosteni¬ 
do en su tasa de asistencia en el período, 
particularmente entre 2000 y 2004. Este 
aumento se produce fundamentalmente 
entre los jóvenes de los quinitles de me¬ 
nores ingresos. 

La falta de dinamismo del mercado 
de trabajo durante la crisis económica, 
así como la caída del salario real parecen 
haber incentivado la permanencia o el re¬ 
torno de los jóvenes al sistema educativo, 
como señala el informe del PNUD. 

Si bien no hay una tendencia marcada 
y podría ser presuroso realizar afirmacio¬ 
nes contundentes, en los últimos dos años 
del período, una vez superada la crisis eco¬ 
nómica, se percibe una caída en la tasa de 
asistencia de jóvenes entre 15 y 18 años. 

Otro aspecto destacable es el notable 
incremento en la asistencia al sistema edu¬ 
cativo de niños de 4 y 5 años en el período 


considerado. Esto es consecuencia de la im- 
plementación de la reforma educativa en lo 
que respecta a la ampliación de la cobertura 
del sistema público y su obligatoriedad. 

4. Comentarios finales 

Los indicadores monetarios de bien¬ 
estar presentados en el trabajo reflejan 
claramente el fuerte impacto de la crisis 
económica sobre los hogares uruguayos. 
La información más reciente arroja indi¬ 
cios del comienzo de la superación de esta 
situación: el ingreso promedio comienza a 
recuperarse, y la incidencia de la indigen¬ 
cia y la pobreza muestran pequeñas reduc¬ 
ciones. Sin embargo, Uruguay se enfrenta 
al desafío de reducir la incidencia de la po¬ 
breza, volviéndola, al menos a los niveles 
anteriores a la crisis. 

En la salud y la educación Uruguay 
ha presentado, tradicionalmente, buenos 
desempeños y avances. Pero debe señalar¬ 
se que, tanto en términos de esperanza de 
vida como de mortalidad infantil, existen 
importantes disparidades entre la pobla¬ 
ción. En cuanto a la educación se destaca 
el avance en la extensión de la educación 
inicial, y los problemas de deserción en la 
educación media. 


Foto: Artigas Pessio 




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121 



122 



Niños 

Un enfoque desde los Derechos Humanos* 


Al nombrar a los niños y niñas en si¬ 
tuación de calle se adjetiva (o encasilla) a 
un sector de la infancia en el cual el énfa¬ 
sis, pareciera estar puesto en las diversas 
miradas y discursos que sobre ellos teje la 
sociedad -a partir de la visualización de las 
diferentes estrategias de supervivencia que 
desarrollan- más que su condición de ciu¬ 
dadanos pobres. 

Adjetivarlos como “ infancia en situa¬ 
ción de calle”, “infancia privada de liber¬ 
tad”, “infancia desertora del sistema educa¬ 
tivo” , “infancia abandonada”, es una forma 
de diferenciar a aquellos niños “normales” 
de los que presentan “problemas” , que de¬ 
ben ser atendidos. Esta es una forma de 
justificar la pobreza y la vulneración de sus 
derechos. 


En el actual contexto social y político 
agregarle la adjetivación “ situación de ca¬ 
lle” o la de “ exclusión ” adquiere un especial 
interés político por parte del Estado y de 
los organismos internacionales encargados 
de la ejecución de diferentes programas 
para su solución. 

Si bien somos concientes del “ problema 
instalado ” y de alguna manera nos suma¬ 
mos a “su solución”, no dejamos de cuestio¬ 
narnos de forma crítica el cómo pararnos 
sin seguir estigmatizando, fragmentando y 
segregando. 

En la coyuntura política actual se plan¬ 
tean acciones, y voluntades, para reducir 
los índices de pobreza e indigencia que 
sufre un amplio sector de la sociedad, a 
través del Plan de Emergencia Social (Pa- 


* Autora: Bettina Salas. Educadora 


Foto: Artigas Pessio 


nes) implementado por el Ministerio de 
Desarrollo Social (Mides). Aunque existen 
otros programas de atención a niños, ni¬ 
ñas y familias en situación de calle en el 
marco del Programa Infancia y Familia del 
Mides y el Instituto del Niño y Adoles¬ 
cente del Uruguay (INAU). (1) 2 Por eso, más 
que nunca “ debemos comenzar a pensar en 
políticas de garantía que establecen protec¬ 
ción de derechos’™ y no dejarnos embaucar 
por propósitos loables, sin duda, pero que 
responden a las urgencias y demandas de 
un contexto socio-político determinado. 

En un breve recorrido por la historia 
social y política uruguaya, tomando como 
referencia los distintos instrumentos lega¬ 
les internacionales y nacionales aprobados 
y ratificados por nuestro país, se pueden 
visualizar las diferentes concepciones so¬ 
bre la infancia y su relación con la ejecu¬ 
ción de las políticas sociales y educativas. 

Tomar como referencia estos instru¬ 
mentos legales nos posiciona desde el 
punto de vista jurídico en un marco éti¬ 
co irrenunciable, que habilita la desnatu¬ 
ralización de las situaciones de exclusión 
e injusticia social y define claramente las 
garantías y responsabilidades. 

La normativa de Derechos Humanos 
es el marco pertinente en un momento 
social e histórico, en donde pareciera to¬ 
mar fuerza la instrumentación de políticas 
compensatorias y focalizadas. Pero ¿hasta 
dónde estas políticas no dan permeabili¬ 
dad y determinan la construcción de ca¬ 
tegorías que estigmatizan y fragmentan 
realidades más complejas? 

La Declaración Universal de Derechos 
Humanos consagra que “todos los seres hu¬ 
manos nacen libres e iguales en dignidad y 
derechos, y dotados como están de conciencia 


y razón deben confrontarse fraternalmente 
los unos con los otros” (artículo 1). 

Uruguay como Estado Miembro de 
la ONU se compromete y responsabiliza 
ante la comunidad internacional a promo¬ 
ver “el respeto universal a los Derechos Hu¬ 
manos y las libertades fundamentales de to¬ 
dos, sin hacer distinción por motivos de raza, 
sexo, idioma o religión, y a la efectividad de 
tales derechos y libertades ”. (3) 

Ha sido una política de Uruguay ra¬ 
tificar y adherir a todas la Convenciones 
de Derechos Humanos, no sólo del Sis¬ 
tema Universal sino también del Sistema 
Americano. Además, a través de la ley N° 
13.751 Uruguay ratificó los Pactos Inter¬ 
nacionales de Derechos Económicos y So¬ 
ciales y de Derechos Civiles y Políticos. 

En 1990, Uruguay también ratificó 
la Convención de los Derechos del Niño 
(CDN) (4) por la que el Estado asumió la 
obligación “de respetar los derechos por ella 
enunciados y asegurarle su aplicación en todo 
el territorio del país, sin distinción alguna” 
(artículo 2). 

Además, el Estado se obligó “a tomar 
todas las medidas administrativas, legisla¬ 
tivas y de otra índole para hacer efectivos 
los derechos reconocidos en la Convención” 
(artículo 6). Esto significa que Uruguay 
se comprometió a adoptar todas las me¬ 
didas necesarias para asegurar que las 
normas fijadas en la Convención se ha¬ 
gan efectivas. 

Luego de un largo período en el que 
no se había logrado acompasar la norma¬ 
tiva internacional con la nacional -quizás 
porque la infancia no era prioridad en 
Uruguay- el 8 de setiembre de 2004, el 
Estado aprobó el Código de la Niñez y de 
la Adolescencia (CNA). (5) 


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123 


1 Este programa busca reinsertar a los niños y adolescentes en situación de calle en el ámbito social, familiar y comunitario para 
mejorar sus oportunidades de desarrollo y de integración social. 

2 CILLERO. Miguel. Aproximaciones sobre un nuevo marco conceptual de la Convención sobre los derechos de los niños, niñas y ado¬ 
lescentes. Segundo Encuentro Nacional de Educadores. Montevideo. Ago. 1998. 

3 Art. 55, literal c de la Carta de la ONU. Ratificada en Uruguay por Ley N° 10.683. 

4 A través de la Ley N° 16.137. 

5 A través de la Ley N° 17.823. 



124 


Este Código constituye, además de un 
instrumento jurídico esencial en nuestro 
país, un símbolo de reconocimiento de 
la infancia como sujeto de derechos. No 
sólo se puso el tema “sobre la mesa” sino 
que comenzó a movilizar a la ciudadanía y 
desnudó las diferentes percepciones y con¬ 
cepciones que tienen los uruguayos sobre 
la infancia. 

Un repaso a las políticas sobre la infancia 

Si bien en el transcurso de la historia 
el cuidado de la infancia ha destacado a 
Uruguay entre los países de la región, es 
pertinente señalar cómo se han ido cons¬ 
truyendo las concepciones de la infancia y 
su relación con la implementación de las 
políticas sociales. 

En el Código Civil de 1868 queda cla¬ 
ro, a nivel jurídico, la ubicación del niño 
en la sociedad, tomando como eje funda¬ 
mental a la familia, ámbito normal para su 
desarrollo y crecimiento. 

La intervención del Estado se aplica bᬠ
sicamente en los niños “huérfanos y aban¬ 
donados y delincuentes”, constituyendo sus 
“cometidos sociales en amparo a aquellos 
grupos sociales marginales de la sección fun¬ 
damental del tejido social existente: lafitmi- 
lia' v,) , y colocando bajo la órbita estatal los 
establecimientos públicos de asistencia y 
beneficencia existentes. 

A nivel social se trata de continuar y 
reproducir los valores existentes en una 
sociedad que cuenta con una historia de 
dominación vigente. Por tal motivo la 
protección a la infancia se entrelaza con la 
promoción de la reproducción biológica y 
social, controlándose la procreación o, en 
caso contrario, promoviéndola cuando las 
familias no son extensas. 

Por este motivo se promueve un fuerte 
protagonismo de la familia en la protec¬ 
ción y cuidado de la niñez y un muy bajo 


protagonismo de los niños fuera de su co- 
tidianeidad familiar. 

No sucede lo mismo, sin embargo, 
con los niños transgresores a la ley penal, 
a quienes se los consideraba adultos a par¬ 
tir de los 12 años y, por tanto, recibían el 
mismo trato que los mayores de edad. De 
hecho, el amparo legal lo constituía el Có¬ 
digo Penal de 1889. 

Con la sanción del Código del Niño en 
1934 se comienza a desplegar un modelo 
diverso de protección a la infancia, basado 
fundamentalmente en los avances cientí¬ 
ficos y en los nuevos problemas sociales 
emergentes. 

El Estado intenta dar respuesta no sólo 
a los problemas de “ menores abandonados 
y/o delincuentes” , sino a la infancia en su 
totalidad, con una fuerte intervención ex¬ 
presada a nivel jurídico en el Código del 
Niño y el nuevo Código Penal. A nivel so¬ 
cial eso quedó reflejado con la creación del 
Consejo del Niño. 

Tres componentes definían el rol del 
Estado a través de la implementación de 
políticas que reforzaban la educación: la 
educación formal, la educación física, y la 
educación para el trabajo. 

El modelo educativo planteado para la 
infancia “abandonada y/o desviada” era la 
reeducación para una integración a la so¬ 
ciedad. Se partía de una concepción de la 
educación como un instrumento civiliza¬ 
dor e integrador (¿simple coincidencia con 
el contexto actual?). 

Correlativamente a esta concepción se 
descartaban las soluciones de tipo represi¬ 
vo para la infancia que cometía delitos (al 
menos a nivel jurídico), como se plantea 
en el artículo 34 del Código Penal: “No 
es imputable el que ejecuta el hecho antes de 
haber cumplido la edad de 18 años”. 

Una de las experiencias instaladas en 
1951 fue el denominado salario social in¬ 
fantil, que recogía los conceptos mencio- 


6 Estado y Minoridad en Uruguay. Alvaro Portillo. Ed. Roca Viva. 1989 




nados en el modelo: el lugar de la familia 
en la socialización del niño, el enfoque de 
la salud y la importancia de la educación 
primaria. 

Este salario social infantil buscaba 
auxiliar económicamente a las familias que 
quedaban fuera del apoyo estatal (median¬ 
te las asignaciones familiares) evitando así 
el ingreso de los niños a las instituciones 
públicas. 

Destacar esta experiencia acontecida 
durante 20 años en Uruguay -que invo¬ 
lucró a 2.000 niños por año l7) - permite 
visualizar las políticas sociales en un con¬ 
texto histórico. El Estado daba respuestas 
en las áreas que definía como elementos de 
cohesión e integración social, con políticas 
basadas en la centralidad del trabajo como 
estructurador e integrador de la sociedad 
junto a la familia y a la escuela. 

También es pertinente para poder pen¬ 
sar lo que ha sido la instrumentación del 
Proyecto 300 con niños en situación de 
calle entre 2000 y 2005 y la implementa- 
ción por parte del actual gobierno del Pa¬ 
nes y el Fondo de Prestaciones Familiares 
en el marco del Programa Infacalle Fase II, 
“con el fin de favorecer el logro de las me¬ 
tas planteadas en el trabajo con los núcleos 
familiares, y en la lógica de que los mismos 
asuman un papel activo en la superación de 
la situación de calle, se incluye en Fase II, el 
Fondo de Prestación a Familias (FPF) 

Ambos modelos mencionados no inci¬ 
dieron en las causas del “problema” sino en 
sus consecuencias. Las llamadas políticas 
integradoras dirigidas a la infancia hicieron 
hincapié más que nada en la educación y 
reeducación de los niños con problemas en 
el medio social. Y pusieron énfasis en la re¬ 
presión de las conductas desviadas sobre la 
base de la protección de un bien superior. 

Todo esto en el marco de un conjun¬ 
to de leyes de la “situación irregular, doc¬ 



trina que entra a funcionar siempre que se % 

den fenómenos de intervención del Estado £ 

y se presenta en la práctica cotidiana con o 
las etiquetas de: menor abandonado moral > 
y materialmente, en situación de riesgo, en £ 
peligro de adaptación social, o vagancia y 
mendicidad” La familia nuclear, ámbito ° 
en ese período de exclusiva e intensa so- n 
cialización, comienza a perder significado 
y credibilidad a raíz de la economía neo¬ 
liberal, los estancamientos productivos, la 
oferta y demanda, que producen cambios 
en los comportamientos de los individuos 
y los grupos. 

La población que emigra hacia la ca¬ 
pital en busca de trabajo, nuevas formas 
de sobrevivencia y de concepciones y es¬ 
tereotipos comienzan a alterar los valores 
socialmente establecidos hasta el momen¬ 
to. Así se comienzan a generar nuevas 
pautas de reproducción biológica y social 
que aíslan y separan la problemática de la 
infancia produciéndose la expansión de la 
pobreza. 

Se manifiesta una polarización de la 
sociedad, quebrándose la homogeneidad 
social, económica y cultural. Una práctica 
social que hasta ese entonces consideraba 
al niño como objeto, justificando acciones 
tutelares, comienza a ser cuestionada (al 
menos en su discurso). 

El cambio de paradigma 

12 

En este breve recorrido donde se men¬ 
ciona la existencia de diferentes documen¬ 
tos, tratados, declaraciones que abarcan a 
los Derechos Elumanos, interesa particu¬ 
larmente detenerse en la CDN que marcó 
-al menos a nivel jurídico- un marco refe- 
rencial distinto al hasta entonces existente, 
y comenzó a dejar “huellas” en la concep¬ 
ción de la infancia y en los profesionales 
que trabajan directamente con la misma. 


7 Op. cit. 4 

8 PEDERNERA. Luis. Cambios doctrinales en el derecho de niños y adolescentes. En: Revista de lelsur. Dic. 1994. 



126 


El cambio de paradigma que expresa la 
CDN ubica a la infancia, ya no como ob¬ 
jeto de diversas prácticas sociales, educati¬ 
vas o como “un problema a resolver ’, sino 
como personas con derechos y obligacio¬ 
nes específicas, constructora de su proceso 
como persona. Se considera a los niños/as 
como sujetos de derechos exigibles. 

Partiendo de la concepción de que los 
derechos no son meramente convicciones 
personales o valores que algunos ciudada¬ 
nos poseen sino que son normas que re¬ 
gulan las relaciones personales y sociales 
en una sociedad, se asume la responsabi¬ 
lidad de pasar de un enfoque interven¬ 
cionista en las necesidades a un enfoque 
de derechos. 

Entender las concepciones que tienen 
los adultos sobre la infancia adquiere espe¬ 
cial relevancia para analizar las actitudes, 
comportamientos, formas de relaciona- 
miento y prácticas que se establecen. 

Al ratificar la CDN el Estado uru¬ 
guayo se comprometió a adoptar todas 
las medidas necesarias para asegurar un 
efectivo ejercicio de los derechos de toda 
la infancia. 

Sin embargo, basta recorrer las calles 
y los barrios de diferentes lugares del país 
para corroborar que existen niños y niñas 
que no ejercen sus derechos, que viven en 
situaciones de pobreza y en procesos ace¬ 
lerados de exclusión social. 

El dato de que cerca de la mitad de los 
niños y niñas uruguayas viven por debajo 
de la línea de la pobreza ha hecho notoria la 
vulneración de los derechos de la Infancia. 

El Observatorio presentado por UNI- 
CEF en el año 2005 da cuenta de las fisuras 
existentes entre el deber ser (los derechos 
expresados en la Convención) y el ser (los 
datos de la realidad), señalando las brechas 
que se manifiestan en los indicadores de 
pobreza, de desigualdad en la distribución 


del ingreso, de desigualdad intergenera¬ 
cional y de segmentación laboral. 

El Comité de los DDNN (9) plantea 3 
ejes que resumen la situación actual de la 
infancia en nuestro país: 

• La reproducción biológica de la po¬ 
blación de Uruguay está a cargo de los sec¬ 
tores en situación de pobreza, de los secto¬ 
res excluidos del ejercicio de sus derechos, 
donde se concentra el 50% de los niños 
del país. 

• Aumento del control penal sobre la 
infancia y la adolescencia. Existen datos 
sobre este incremento tomando como eje 
las detenciones policiales, la aplicación de 
la privación de libertad y la judicialización 
de los niños. Es interesante detenerse en 
este último aspecto para analizar la situa¬ 
ción de calle y las prácticas sociales ya que 
entre 1994 y 2002 se registró un incre¬ 
mento del 165%. 

• Las formas de (no) participación de la 
infancia, en las situaciones que afectan sus 
vidas y en los diversos ámbitos sociales. 

Es bueno detenerse brevemente en los 
conceptos de fragmentación y segregación 
social aportados por Rubén Katzman (10) 
que dan cuenta de los componentes de 
la exclusión social: “La segmentación es un 
proceso de reducción de oportunidades de 
interacción entre grupos o categorías sociales 
distintos (...) la segregación agrega a la no¬ 
ción anterior la intencionalidad de mante¬ 
ner las barreras que segmentan”. 

El fenómeno denominado “situación 
en/de calle” refleja el rasgo más visible de 
la exclusión social. Estos niños, niñas y 
adolescentes existen desde que las familias 
pobres fueron cercenadas del ejercicio de 


9 Discriminación y Derechos Humanos en Uruguay. La voz de las niñas, niños y adolescentes. 2004. 

10 KATZMAN. Rubén. En: Exclusiones y ciudadanías. Ed. Frontera. 2003. p.p. 97-105. 



sus derechos. La infancia inmersa en esta 
realidad comienza a buscar y transitar por 
los espacios que satisfacen sus necesidades 
y ante esta realidad los niños/as fueron ins¬ 
titucionalizados, “ amparados”, escondidos, 
y sus familias responsabilizadas. Todo esto 
hasta que la pobreza dejó al descubierto la 
responsabilidad que aún no fue asumida 
por los últimos gobiernos. 

No obstante la cantidad de niños y 
adolescentes en situación de pobreza (es¬ 
timada en unos 380.000) no es correlativa 
con la que se encuentra en situación de 
calle, según un estudio realizado por la 
ONG Gurises Unidos en 2003. (11) Unos 
7.840 niños, niñas y adolescentes viven 
Uruguay en situación de calle. En Mon¬ 
tevideo y el Área Metropolitana la cifra se 
ubica en unos 3.100 niños y niñas. 

Lo cuantitativo del “ fenómeno” da 
cuenta expresamente de una “ situación” 
por la que atraviesa una parte de la infan¬ 
cia pobre del Uruguay y no de una condi¬ 
ción que la define. 

“Limpiar la calle de estos menores” 

Este año 2006 se ha visto invadido, 
desde su comienzo por diversas situacio¬ 
nes y hechos sociales que “involucraron” a 
niños y adolescentes en situación de calle. 

Si bien los profesionales que trabajan 
desde hace años en “programas calle” sa¬ 
ben que el verano es propicio para una 
mayor visibilidad pública de este fenóme¬ 
no -debido a una mayor presencia de los 
niños y niñas en los espacios públicos- este 
año nos encuentra en un contexto político 
propicio para analizar la relación que se ha 
ido tejiendo socialmente entre los concep¬ 
tos niños en situación de calle-peligrosi- 
dad-inseguridad publica. 


La calle parece haberse convertido en 
un enorme monstruo que atrapa a los ni¬ 
ños, niñas y adolescentes en la droga, la 
prostitución y la delincuencia. Por ende, 
toma relevancia un mandato social y cul¬ 
tural que establece “sacar a los niños de la 
calle” . ¿Entonces seguimos disponiendo 
de la niñez y los adolescentes? 

El discurso que articula la situación 
de calle con la pobreza y la peligrosidad 
comienza a instalarse y naturalizarse en la 
sociedad uruguaya. 

Esta idea es manejada desde algunos 
medios de comunicación social en una do¬ 
ble caracterización. Por un lado, los niños 
pobres en “ riesgo” a los que se debe rein¬ 
corporar a los espacios sociales. Por otra 
parte aquellos quienes debido a la falta de 
incorporación y aceptación a las políticas 
sociales se los tilda de peligrosos. Para ellos 
se pide el mayor control, represión y me¬ 
didas penales más severas. 

La mirada de compasión, dolor y sensi¬ 
bilidad que establece el ciudadano ante la 
visión de un niño/a pobre, mendigando, 
metido en los tachos de basura, descalzo, 
falto de abrigo o durmiendo a la intem¬ 
perie, se sustituye por el miedo: miedo al 
ataque, miedo a la violencia, miedo a la 
pobreza. 

Durante 2006 la fórmula que la socie¬ 
dad uruguaya encontró para resolver sus 
miedos fue solicitar mayores medidas de 
prevención, control y represión, así como 
también clamar por la reforma del Código 
de la Niñez en un sentido absolutamente 
regresivo. 

Para ilustrar esto se transcriben frag¬ 
mentos del acta parlamentaria cuando 
concurrió la Comisión de Inseguridad 
de Colón (12) a la Comisión de Derechos 
Humanos del Parlamento: “Cuando noso- 


11 Cuantificación de niños, niñas y adolescentes en situación de calle en el departamento de Montevideo y Área Metropolitana. 
Gurises Unidos 2003. 

12 Integrada por vecinos y comerciantes de ese barrio; luego se adhirieron residentes de otras zonas montevideanas y de las 
ciudades canarias de La Paz y las Piedras. 



128 


tros empezamos con el movimiento, una de 
las respuestas que obtuvimos del Ministerio 
del Interior fue mandar los Coraceros y los 
Pumas (las dos son facciones policiales es¬ 
pecializadas en el choque). No sé por qué, 
pero los barra brava los conocen, los menores 
también. En el centro de Colón, en los úl¬ 
timos tiempos, el problema se solucionó con 
esa sola medida, aunque no desapareció; (el 
problema) se habrá ido para otro barrio. 
Hay que solucionarlo de fondo. Con esto no 
estoy diciendo que hay que poner Coraceros, 
pero se solucionó el problema de forma in¬ 
mediata”. 

Los vecinos también dejaron constan¬ 
cia de que alguien debe hacerse cargo de 
esos niños, niñas y adolescentes: “Muchas 
veces los padres no pueden hacerlo, porque en 
algunos casos están peor que sus hijos, pues se 
drogan tanto como ellos, pero alguien debe 
hacerlo. Pienso que se debe cortar esa cadena, 
porque a veces el padre es chorro (ladrón), el 
hijo es chorro y el hijo del hijo que va a na¬ 
cer también lo será. Tenemos que hacer un 
esfuerzo entre todos para cortar esa cadena. 
A mí no me sirve que se diga que porque las 
cárceles están llenas o se van a llenar no se 
busque una solución. Ese será un problema a 
resolver por otra comisión u otra gente, pero 
lo que a mí me interesa es que la sociedad 
pueda caminar tranquila por la calle. Si una 
de las medidas que se debe tomar para lograr 
eso es sacarlos de la calle, que se tome. Des¬ 
pués se verá cómo hacer cárceles para los más 
o menos peligrosos, o lo que sea. (...) Pero 
se debe tratar de sacar a esos menores de su 
ámbito, porque si vuelven a él, y sus padres 
no pueden hacerse responsables, reinciden. 
Entonces, nunca va a alcanzar nada, ni el 
dinero. Si no se hace un proyecto concluyente 
que pueda limpiar a la calle de estos meno¬ 
res. Y no se trata de marginarlos, sino de de¬ 
volverlos a la sociedad. ” 


En este contexto se han generado du¬ 
rante el año debates, intercambios y foros 
entre autoridades del gobierno y de la so¬ 
ciedad, teñidos por la inseguridad pública 
y su relación con la niñez, en particular 
con los jóvenes en situación de calle. 

Las respuestas del Estado y su posición 
frente a este debate han sido ambiguas. En 
el debate público y mediático ha estado 
involucrado principalmente el Ministerio 
del Interior. Esta misma cartera fue la que 
envió al Parlamento un proyecto de modifi¬ 
cación del CNA, que significa un retroceso 
en las garantías ya alcanzadas por el país. 

Por otra parte el Estado plantea: "La 
existencia de los niños en situación de calle 
en una sociedad es una demostración del fra¬ 
caso de la misma” Debido a este fracaso a 
“ a la sociedad le cuesta mirarse en el espejo 
y le dice al gobierno de turno que saquen a 
esos niños y, nosotros como Estado, asumimos 
la responsabilidad y el compromiso para tra¬ 
bajar y que no hayan niños en la calle, pero 
no vamos hacer demagogia con esto y decir 
que los vamos a sacar en tres días (...) Nos 
fijamos reducir el 50% de los niños que per¬ 
manecen en la calle’*- 13 ) 

Fue así que se formó un comité estraté¬ 
gico, en la órbita del INAU, cuya misión 
es definir nuevas estrategias para revertir 
la situación de calle de estos niños y ado¬ 
lescentes. El directorio del INAU invitó 
a las organizaciones civiles encargadas de 
la niñez en situación de calle que tienen 
convenios con el Estado y se formó un co¬ 
mité que, desde mayo de 2006, trabaja en 
cuatro grandes líneas: 

1 - Realizar un diagnóstico de las causas 
y factores que inciden en la situación de 
calle. 

2- Analizar las respuestas instituciona¬ 
les ante este fenómeno. 


13 Director del Programa Infancia y Familia del Mides, Julio Bango. Entrevistado en: Programa Primera Voz (1410 AM Libre). 
27/10/06. 



3- Analizar las coordinaciones y articu¬ 
laciones existentes entre el Estado la So¬ 
ciedad Civil. 

4- Cómo se comunica la problemática 
de calle. 

El INAU proyecta para diciembre de 
2006 presentar las líneas político-estraté¬ 
gicas para abordar el problema de la infan¬ 
cia en situación de calle durante el periodo 
2007-2009. 

Si bien es de celebrar la conformación de 
este comité y sus objetivos, es oportuno con¬ 
siderar que la revisión y proyección de los 
cambios necesarios en las formas de inter¬ 
vención en este problema, necesariamente 
deberían incluir la participación del conjun¬ 
to de los actores públicos y privados. 

Se estima que unos 1.680 niños, niñas 
y adolescentes en situación de calle fueron 
atendidos por el INAU en 2006. De és¬ 
tos 103 fueron atendidos por el Programa 
Calle (oficial), 935 (I4) por ONG’s en con¬ 
venios con el INAU y otros 650 (15) fueron 


asistidos por organizaciones sociales en % 
convenio con Mides-INAU. 2 

ffay personas que necesitan de las o 
prestaciones públicas para ejercer sus dere- > 
chos, para nivelar sus oportunidades con 7 
el resto de la población. Pero el objetivo 
principal debe ser brindar las herramien- ° 
tas adecuadas para el ejercicio de sus dere- n 
chos sin necesidad de estar inserto en un 
programa especial. 

En el caso de los niños, niñas y ado¬ 
lescentes las políticas públicas deben estar 
dirigidas a la promoción y ejercicio de sus 
derechos y al de sus familias. Porque es 
imposible pensar una política pública de 
infancia sin incluir a los adultos que deben 
cumplir con la responsabilidad de criar a 
sus hijos. 

La democracia tiene como deber for¬ 
mar y promover a sus ciudadanos. Aspi¬ 
ramos habitar en un país donde todos y 
todas quepamos, sin adjetivos, sin des¬ 
igualdades, con nuestras necesidades ple¬ 
namente satisfechas. 


129 


14 Datos extraídos del Colectivo Infancia del Sistema de Información del INAU. 

15 Datos aproximados ya que no se brindó información oficial hasta la fecha. 



130 


Por un Uruguay libre 
de pobreza* 

El Ministerio de Desarrollo Social y las 
políticas frente a la emergencia social 


Con la llegada de la izquierda al gobier¬ 
no nacional y a ocho intendencias depar¬ 
tamentales Uruguay vive, desde marzo de 
2005, un proceso de cambio sobre el que 
se han depositado múltiples expectativas. 
En un país con un tercio de su población 
en situación de pobreza, la nueva adminis¬ 
tración se ha visto enfrentada a atender y 
superar las urgencias de su gente. 

La deuda económica y social que las 
nuevas autoridades identifican como una 
“pesada herencia” de gobiernos anteriores, 
es el contexto sobre el cual se han debido 
fijar las prioridades de los 18 primeros me¬ 
ses de gestión. La creación del Ministerio 
de Desarrollo Social (Mides) forma par¬ 
te de esas primeras medidas de gobierno 
dirigidas a adecuar y modernizar las ins¬ 
tituciones del Estado, para la mejor imple- 
mentación de los planes del gobierno. 

Parece necesario detener la mirada so¬ 
bre este nuevo ministerio por ser el res¬ 
ponsable de la implementación del Plan 
de Atención Nacional a la Emergencia So¬ 
cial (Panes), desde el mismo momento de 
su creación. Es el que acoge, además, las 
instancias del Estado responsables de las 
políticas de niñez, adolescencia, juventud 
y mujeres. 

Es el que deberá timonear el complejo 
proceso de pasar de políticas focales diri¬ 
gidas a atender la emergencia social hacia 


un plan de políticas sociales integrales y 
de carácter universal, tal como la fuerza 
política lo comprometió en su plataforma 
electoral. 

Y este ministerio es la institucionali- 
dad del Estado que concentra la mayor 
cantidad de mujeres en cargos de decisión 
por designación política (1) , lo que le asigna 
otra faceta de interés para el análisis de su 
gestión. 

Este artículo lejos está de abordar todas 
las dimensiones de la gestión realizada por 
esta cartera desde su creación. Para ello se 
necesitaría de una rigurosa sistematización 
y análisis, que aún están pendientes. Fun¬ 
damentalmente lo que se ha buscado en 
esta oportunidad es registrar -con la in¬ 
formación oficial publicada- algunas de las 
acciones que desde allí se desarrollan, vi¬ 
sualizar los impactos obtenidos hasta la fe¬ 
cha y reflexionar sobre lo gestionado para 
esbozar algunos de los desafíos que deben 
enfrentarse a corto y mediano plazo. 

La importancia de las políticas sociales 

La administración de izquierda, de 
acuerdo a sus propias manifestaciones, 
busca impulsar una propuesta integral 
de desarrollo que articule el desarrollo 
económico con el social, desde una 
noción de equidad y justicia que permita 


* Autora: Lilián Abracinskas, coordinadora ejecutiva de Comisión Nacional de Seguimiento (CNS) Mujeres por Democracia, Equi¬ 
dad y Ciudadanía. Co-coordinadora general de Mujer y Salud en Uruguay (MYSU). 

1 De los 127 cargos de designación política en el gobierno, 27 son ocupados por mujeres (21,3%), siete de las cuales están en el 
Mides. A un año de gobierno progresista. NO SON SUFICIENTES. Mujeres en altos cargos de confianza política. Mecanismos de parti¬ 
cipación social. CNS-Mujeres, 2006. 



la construcción de una sociedad más 
inclusiva e integrada. 

“Las políticas sociales de emergencia a 
corto plazo, como el Panes, han constituido 
el centro de un importante esfuerzo fiscal e 
institucional del gobierno que busca atender 
las situaciones de mayor vulnerabilidad. Es 
imprescindible sin embargo, procesar la re¬ 
flexión y la elaboración de acciones vincula¬ 
das al sistema de protección social y al sistema 
de distribución que configure una sociedad 
inclusiva, más justa e integrada.... (pero) 
es necesario repensar el estado de bienestar 
social en un formato adecuado al momento 
actual (...) Es urgente analizar a qué tipo de 
estado de bienestar social es posible apostar 
en el mediano y largo plazo”. (2> 

En ese sentido el gobierno debe su¬ 
perar la fragmentación social por la que 
atraviesa el país, incorporar al sistema a 
miles de personas, al mismo tiempo que 
debe generar igualdad de oportunidades y 
condiciones para que, sin discriminacio¬ 
nes, toda la población pueda ejercer sus 
Derechos Humanos. 

El presidente Tabaré Vázquez ha ex¬ 
presado que “la política social es la inter¬ 
vención de la sociedad sobre sí misma para 
orientar el producto del esfuerzo social hacia 
la satisfacción y realización de los derechos 
políticos, económicos, sociales, civiles y cultu¬ 
rales de la gente”. 

Las políticas sociales son asumidas en¬ 
tonces como componentes sustantivos de 
una estrategia de cambios, participativa y 
democrática donde el Panes es el principal 
instrumento de gobierno para lograr que 
las personas puedan salir de la exclusión 
social 

El Mides se creó por la ley N° 17.866 
-del 21 de marzo de 2005- y es integra¬ 
do al presupuesto nacional en el inciso 15. 
Dentro del proyecto de modernización del 


Estado, el nuevo ministerio sustituye al de 
Deporte y Juventud cuyas competencias 
serán compartidas con el Ministerio de 
Turismo (ahora de Turismo y Deporte). 

Se incorporaron al Mides los institutos 
de la Juventud y de la Familia y la Mu¬ 
jer y el Instituto del Niño y Adolescente 
(INAU) se relaciona con el Poder Ejecuti¬ 
vo a través de éste. 

Sin perjuicio de las competencias de 
otros ministerios y organismos del Estado, 
uno de sus cometidos es formular, ejecu¬ 
tar, supervisar, coordinar, programar, dar 
seguimiento y evaluar las políticas, estra¬ 
tegias y planes en las áreas de juventud, 
mujer y familia, adultos mayores, discapa¬ 
citados y desarrollo social en general. 

Es el responsable de llevar adelante el 
Panes dirigido, por definición, a los hoga¬ 
res indigentes o en situación de extrema 
pobreza, población que, al comienzo de 
la actual administración, se estimaba en 
200.000 personas. 

Desde el principal plan del Mides, al 
comienzo de su implementación, se visi¬ 
taron más de 180.000 hogares en todo el 
país. En marzo de 2006 habían sido in¬ 
corporados 67.976 hogares lo que repre¬ 
senta 297.830 personas® en situación de 
pobreza extrema. Un número que supera 
las cifras inicialmente estimadas. 

Para atender las diversas situaciones de 
vulnerabilidad de la población incluida 
en el plan, el Mides cuenta con diferentes 
programas. Entre ellos se destacan: 

El ingreso ciudadano. Transferencia 
monetaria de 1.415 pesos uruguayos (por 
mes y por hogar, ajustable cuatrimestral¬ 
mente) dirigida a jefes y jefas de hogar. El 
o la protagonista (como definen las autori¬ 
dades a la población beneficiaria del Panes) 
para percibir dicho ingreso debe realizar 


2 Ma. Elena Laurnaga, coordinadora general de la Asesoría Técnica de Políticas Sociales de la OPP en el documento Reforma social 
y desarrollo con equidad. Hacia un nuevo sistema de protección social. Mar. 2006. 

3 Un año contribuyendo al desarrollo social. Informe de gestión abril 2005, marzo 2006. Mides. 



132 


los controles médicos del núcleo familiar, 
asegurar la permanencia de niños, niñas y 
adolescentes en el sistema educativo y rea¬ 
lizar actividades comunitarias, en el proce¬ 
so de construcción de las rutas de salida. 

Rutas de salida. Conjunto de acciones 
de promoción social que buscan recupe¬ 
rar la capacidad de lecto-escritura y lógica 
matemática, la identificación de aptitudes 
y actitudes para el trabajo y el abordaje de 
la dimensión subjetiva, los derechos de 
ciudadanía y autoestima de la población 
involucrada. Se estima que este programa 
ha alcanzado a 32.500 personas en todo el 
país (7.550 hogares). 


Programa Trabajo por Uruguay. Su 

objetivo es contribuir al fortalecimiento 
sociolaboral de la población incluida en el 
Panes, ampliando las oportunidades edu¬ 
cativas y laborales. A agosto de 2006 esta¬ 
ban trabajando a través de este programa 
1.505 personas en Montevideo y 2.738 en 
el resto del país. 

El Mides contó con un presupuesto 
de 1.812 millones de pesos uruguayos 
para llevar adelante el Panes y sus dis¬ 
tintos programas durante 2005. 

Los “protagonistas” de la 
emergencia social 


Emergencia sanitaria. Cobertura de 
atención en salud que prioriza a aquellos 
hogares y personas con mayores vulnera¬ 
bilidades sociales y dificultades de accesi¬ 
bilidad económica, geográfica y cultural. 
Aproximadamente, 50.000 hogares del 
Panes han recibido el carné de compro¬ 
miso sanitario que habilita el control para 
menores de 14 años y de mujeres emba¬ 
razadas. 

Plan Alimentario Nacional. Su prin¬ 
cipal cometido es apoyar y mejorar el ac¬ 
ceso a alimentos en los hogares del Panes 
con presencia de niños, niñas, mujeres 
embarazadas o amamantando. Estas ac¬ 
ciones se coordinan, fundamentalmente, 
con el Instituto Nacional de Alimentación 
(INDA), el Departamento de Nutrición 
del Ministerio de Salud Pública (MSP) y 
las intendencias municipales. Se concreta a 
través de transferencias directa de alimen¬ 
tos y/o con transferencias económicas* 4 5 ', 
acreditadas por una tarjeta magnética que 
habilita la adquisición de alimentos en co¬ 
mercios adheridos. 


Aproximadamente 300.000 personas 
están siendo beneficiadas por las políti¬ 
cas de emergencia social. La mayor par¬ 
te de esa población se caracteriza por ser 
muy joven, los menores de 18 años son el 
56,7% (5) . Las mujeres también son mayo¬ 
ría y representan el 53 % del total. 


Cuadro 1.B: Total personas PANES según grupo de 
edad 

grupo de edad 

N 

% 

acumulado % 

Menos de 3 años 

32651 

9,7 

9,7 

entre 4 y 12 años 

107702 

31,9 

41,6 

entre 13 y 18 años 

50787 

15,1 

56,7 

entre 19 y 29 años 

53388 

15,8 

72,5 

entre 30 y 59 años 

82798 

24,6 

97,1 

más de 60 años 

9914 

2,9 

100 

Total 

337240 

100 



Cuadro elaborado por la Dirección 
de Evaluación y Monitoreo del Mides 


El 93% es población urbana, y en su 
mayoría, del interior del país (73.7 % de 
los hogares). En cuanto a los porcentaje 
por departamento, 26 % de esa población 
es de Montevideo, le sigue Canelones con 


4 El monto entregado va desde los 300 pesos a los 800 pesos mensuales para aquellos hogares con 4 menores y más, o con un 
mujer embarazada. 

5 Perfil social de la población incluida en el Panes. May. 2006. Disponible en Internet: www.Mides.gub.uy 




Hombres 

Mujeres 

| 14 a 18 años | 

| 19 a 24 años | 

| 25 a 29 años | 

| 14 a 18 años 

[ 19a24añ05 

| 25 a 29 años | 

N 

* 

N 


N 

* 

N 

% 

N 

* 

N 

% 

Trabaja y estudia 

548 

4,0 

364 

2,9 

130 

1,5 

315 

1,7 

378 

2,2 

179 

1,3 

Sólo estudia 

6735 

48,6 

949 

7,6 

94 

1,1 

7916 

42,0 

1601 

9,4 

260 

1,9 

Sólo trabaja 

2020 

14,6 

6695 

53,9 

6419 

73,7 

4979 

26.4 

3970 

23,3 

4471 

31.9 

No trabaja ni estudia 

4556 

32,9 

4408 

35,5 

2064 

23,7 

5638 

29,9 

11112 

65,1 

9103 

65,0 

IESBBÉ^Í 









Cuadro sobre situación laboral y educativa de la población joven del Panes, Departamento de Eva¬ 
luación y Monltoreo del Mides. n 


un 14% y entre el 3% y el 6 % se ubican 
los restantes departamentos del país. 

El 45% de los hogares atendidos por el 
plan está constituido por parejas con hi¬ 
jos. Le siguen los hogares monoparentales 
(30%). Las jefaturas de hogar son mayori- 
tariamente femeninas para los hogares ex¬ 
tendidos, compuestos y monoparentales y 
en estos últimos las mujeres como jefas de 
hogar alcanzan al 95% de los casos. 

La tasa de desocupación de la pobla¬ 
ción atendida por el Panes es casi el doble 
de la tasa nacional, alcanzando el 21%. La 
mayoría de las ocupaciones son de carácter 
temporal. 

El 66% de esta población vive en con¬ 
diciones de hacinamiento y un 17% de los 
hogares no tienen servicio sanitario. El 54% 
tiene nivel educativo primario y es impor¬ 
tante el número de personas que no cuen¬ 
tan con instrucción formal alguna (14%). 

El 8 % de los niños y niñas entre 4 y 
12 años y el 37% entre 13 y 18 no asiste a 
ningún establecimiento de enseñanza. Un 
alto porcentaje de jóvenes entre 14 y 29 
años no estudia ni trabaja (39%). 

“La distribución por edad y sexo, muestra 
que esta situación ‘empeora’para las mujeres 
entre 19y 29 años. Mientras que el 30% de 
las mujeres entre 14y 18 años no trabaja ni 
estudia, el 65% de las mujeres entre 19y 29 
años se encuentra en dicha situación. Para 
los hombres que no trabajan ni estudian, 
en cambio, no se registra una diferencia tan 
considerable entre los distintos tramos de 
edades, como para el caso de las mujeres”.*® 


Las mujeres jóvenes entre 14 y 29 que 
no estudian ni trabajan son 25.853, mien¬ 
tras que los varones en la misma situación 
son 11.028, una situación que amerita 
una reflexión en particular. 

Una de cada 10 personas que viven 
en Uruguay está atendida por el Panes, lo 
muestra de la dimensión del problema y el 
enorme desafío que significa el trabajo a 
realizar para superar la situación. 


1, Las mujeres ¿están primero? 

Los datos oficiales reflejan claramente 
que las mujeres y la población infantil y jo¬ 
ven son los principales protagonistas de las 
políticas de emergencia social. Esto tiene 
una lectura positiva en el sentido de que las 
acciones de gobierno están siendo dirigidas 
hacia los sectores de la población en con¬ 
diciones de mayor vulnerabilidad y cuyos 
derechos están siendo más violentados. 

Esta ha sido una lógica de intervención 
característica de las políticas sociales diri¬ 
gidas al desarrollo social en América Lati¬ 
na y el Caribe impulsadas por organismos 
nacionales y de cooperación internacional, 
desde hace algunas décadas. 

Estas intervenciones han buscado incor¬ 
porar a las mujeres, particularmente a las de 
los sectores de mayor pobreza, a los procesos 
de desarrollo promoviendo su participación 
y atendiendo sus necesidades inmediatas de 
sobrevivencia (necesidades prácticas). 


Algunos desafíos identificados: 


6 Op.cit. p. 1 8 




134 


Sin embargo, muy pocas de esas polí¬ 
ticas resultaron ser exitosas en garantizar 
las condiciones necesarias para que las 
mujeres puedan alcanzar una participa¬ 
ción social, económica, cultural y política 
que les permita desarrollar otros proyectos 
de vida, más allá de la división sexual del 
trabajo tradicionalmente asignada y de los 
roles estereotipados de género que las cris¬ 
taliza en las tareas de reproducción bioló¬ 
gica y social de la población. 

Las mujeres llegan a ser el 80% de la po¬ 
blación beneficiaria de muchos programas 
del Panes porque son las que están a cargo 
del cuidado y atención de los integrantes 
del hogar. Son ellas las que, mayoritaria- 
mente, perciben el ingreso ciudadano y las 
que administran las transferencias para la 
compra de alimentos que se les asigna por 
tarjeta electromagnética. Esto les da un 
manejo de los recursos económicos que las 
fortalecería en su autonomía para la ges¬ 
tión y administración de sus hogares. 

En ese sentido estas acciones guber¬ 
namentales estarían siendo eficientes al 
responder a una realidad ineludible, y 
al ubicar a las mujeres en situaciones de 
vulnerabilidad como las principales prota¬ 
gonistas de sus intervenciones, dado que 
se encargan de gestionar los dineros para 
atender a sus hijos, controlar la salud, ga¬ 
rantizar su educación, cuidar a otros inte¬ 
grantes del hogar y participar apoyando a 
la comunidad. 

Esta política de emergencia social podría 
ser leída, entonces, como una de las princi¬ 
pales acciones afirmativas hacia las mujeres 
de la actual administración de izquierda. 

Sin embargo, al analizar la cantidad de 
mujeres jóvenes beneficiadas por el Panes 
que no estudia ni trabaja -y cuya principal 
tarea es la de ser madres probablemente 
como producto del destino, y no como el 
resultado de una real elección- queda claro 


que están cercenadas sus posibilidades de 
integración y proyección social en la medi¬ 
da que las políticas sociales no incorporen 
la igualdad de género y la integre en todas 
sus intervenciones, incluidas las de aten¬ 
ción a la urgencia y emergencia social. 

De no ser así estas mujeres no logra¬ 
rán superar las situaciones de discrimina¬ 
ción que las afecta de forma particular y 
las coarta en sus oportunidades de desa¬ 
rrollo. Las investigaciones con perspectiva 
de género y el movimiento feminista han 
demostrado y denunciado todos aquellos 
programas que naturalizan a las mujeres 
en su rol materno, porque contribuyen a 
convertir en desigualdades sociales lo que 
son diferencias biológicas. Además, algu¬ 
nos programas no reconocen en las muje¬ 
res sujetos de derechos y con derechos de 
gozar de todas las condiciones que les per¬ 
mitan ejercer las múltiples dimensiones de 
su ciudadanía. 

Debe preocupar, a su vez, la poca pre¬ 
sencia de los varones adultos como benefi¬ 
ciarios de las políticas de emergencia social 
y como partícipes de las responsabilidades 
domésticas y de la atención, cuidado y so¬ 
cialización de los hijos. 

“Desde un enfoque de género, los padres 
de sectores pobres han sido invisibles para la 
política social. Existe sobre ellos un profundo 
desconocimiento, que es expresado cabalmen¬ 
te por los informantes calificados y es puesto 
en evidencia por el déficit de literatura espe¬ 
cializada a nivel local. Este desconocimiento 
de la realidad del ejercicio de la paternidad y 
la configuración de las identidades paternas 
en las situaciones de extrema pobreza, ha¬ 
bilita y alimenta representaciones estereoti¬ 
padas y uniformizantes del ejercicio del rol 
paterno en dichos sectores, el cual aparece 
connotado por una práctica irresponsable y/o 
de ausencia en el cumplimiento de los debe¬ 
res inherentes”S 7) 


7 Documento técnico del PNUD. De paternidades y exclusiones. El lugar de los varones en sectores de pobreza extrema. Güida, C.; 
Martínez, I.; Salles, G.; Scarlatta, L., Montevideo, octubre de 2006. 



Sería recomendable que las políticas 
sociales incluyeran, motivaran y promo¬ 
vieran la participación de los varones en la 
tarea de deconstruir los modelos de mas- 
culinidad hegemónicos, habilitando otras 
formas de relacionamiento que les permita 
proyectarse más allá de los estereotipos so¬ 
ciales establecidos. Esto permitiría cons¬ 
truir relaciones afectivas más igualitarias, 
equitativas y muy probablemente menos 
violentas. 

La incorporación de la igualdad de 
género junto a las dimensiones socioeco¬ 
nómicas, generacionales, culturales y étni- 
co-raciales es uno de los desafíos de todo 
gobierno que busque alcanzar la igualdad 
de oportunidades y derechos de hombres 
y mujeres. 

Sin embargo, el Instituto Nacional 
de las Mujeres no integra el Concejo Na¬ 
cional Coordinador de Políticas Sociales 
presidido por la Dirección Nacional de 
Políticas Sociales del propio Mides, Esta 
situación debería ser subsanada para po¬ 
der garantizar intervenciones articuladas 
no sólo interinstitucionalmente, sino tam¬ 
bién dentro de las propias instituciones 
responsables de decidir el contenido de las 
políticas sociales y de implementarlas. 

2. Participar, articular, potenciar es¬ 
fuerzos 

El gobierno de izquierda se propone 
desarrollar un fuerte liderazgo estatal, pro¬ 
moviendo espacios para la actuación de la 
sociedad organizada, recuperando y ex¬ 
pandiendo las fortalezas adquiridas. 

Al mismo tiempo, se propone generar 
a través de los programas un nuevo lugar 
para los beneficiarios, promoviendo su rol 
de ciudadanos en el proceso de integra¬ 
ción social. 


“La vigencia y consolidación del siste¬ 
ma político e institucional de la democracia 
uruguaya es un elemento sustancial para el 
proyecto progresista. En él deben confluir si¬ 
multáneamente la libertad, la justicia y la 
participación efectiva de la población. Hasta 
el momento las reformas se desarrollan so¬ 
bre la base de una extensa brecha entre, por 
un lado, expertos y políticos y por otro lado, 
ciudadanos. Predominan las propuestas re¬ 
formistas de gabinete sin legitimidad social, 
en manos de cúpulas de políticos y expertos 
encargados de formular e implementar las 
reformas alejadas de la participación ciu¬ 
dadana. En ese sentido, creemos que es ne¬ 
cesario plantear que la transformación del 
Estado deberá ser parte del proceso de avance 
hacia una democracia auténtica con mejoras 
radicales en la transparencia y permeabili¬ 
dad de las decisiones, la construcción de he¬ 
rramientas estatales destinadas a reforzar el 
control horizontal y la participación ciuda¬ 
dana amplia y genuina en las decisiones y el 
control de lo que se hace” . (8) 

La recomendación de sumar esfuer¬ 
zos para articular saberes y experiencias, 
no sólo surge del sentido común y de las 
intenciones de este gobierno, sino que 
está plasmada en distintas Convenciones 
y Conferencias del sistema de Naciones 
Unidas. Nadie cambia la realidad solo 
ni desde un solo lugar y, por lo tanto, se 
necesita la mayor cantidad de actores dis¬ 
puestos a participar en la construcción de 
esa sociedad inclusiva, justa, equitativa y 
solidaria, tan anhelada. 

Los mecanismos de diálogo entre so¬ 
ciedad civil y Estado son una de las for¬ 
mas de habilitar esa participación para el 
asesoramiento, la definición, el control, la 
implementación y/o la evaluación de las 
políticas públicas. 

En esta administración se han creado 


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135 


8 Documento emanado del IV Congreso Extraordinario del Frente Amplio, realizado en noviembre de 2003. 




y/o reinstalado diversas comisiones y con¬ 
sejos en las diferentes dependencias del go¬ 
bierno nacional y en los departamentales. 

En el caso del Mides se constituyó el 
Espacio de Diálogo Social como instan¬ 
cia para el asesoramiento e intercambio de 
información y visiones entre dicha insti¬ 
tución y las organizaciones de segundo y 
tercer grado de la sociedad civil. 

El cometido de ese espacio es anali¬ 
zar, discutir y elaborar recomendaciones 
sobre las políticas sociales, articulando 
las propuestas de la sociedad civil con la 
planificación realizada por el Estado. Este 
espacio comenzó a funcionar en forma re¬ 
gular en noviembre de 2005 definiendo 
como agenda de temas para el año 2006, 
las rutas de salida a la indigencia, políticas 
de empleo, de infancia, de articulación te¬ 
rritorial, educación primaria para adultos, 
políticas de protección social para el año 
2008 y estrategias para el fortalecimiento 
de las organizaciones de la sociedad civil 
(para su participación en el diseño e im- 
plementación de las políticas sociales). 

Del monitoreo realizado sobre el fun¬ 
cionamiento de este tipo de mecanismos 
en la actual administración, realizado por 
CNS Mujeres, durante 2005, se pudo 
constatar que muchos de estos espacios no 
han sido verdaderas instancias asesoras y 
de articulación efectiva entre sociedad ci¬ 
vil y Estado. 

Por otro lado, desde la sociedad civil 
existen múltiples organizaciones con di¬ 
versas afiliaciones, intereses, característi¬ 
cas, dimensiones, propósitos y misiones 
que no siempre -y en general, en la gran 
mayoría de los casos- ni tienen una forma 
única de ser representadas ni de represen¬ 
tarse. Así como tampoco existe una única 
forma de relacionamiento con el Estado. 

Los vínculos pueden transitar por es¬ 
pacios de diálogo de carácter más políti¬ 
co, por contrataciones para prestación 




de servicios (asesoramiento, consultorías, 
implementación de programas) o por una 
combinación de ambas opciones. 

Durante 2005 desde el Mides se firma¬ 
ron 91 convenios con organizaciones de la 
sociedad civil trabajando coordinadamen¬ 
te con 14 organismos públicos y 2.874 
personas del Panes. 

Esto abre todo un debate sobre los 
márgenes de autonomía de las organiza¬ 
ciones cuando los vínculos están mediados 
por contrataciones, o por asimilación a las 
estructuras partidarias, o por identifica¬ 
ción absoluta con los planes de gobier¬ 
no, o cuando los intereses corporativos se 
priorizan por encima de los intereses gene¬ 
rales. El espacio para la discrepancia, para 
la crítica, para la reflexión, para el debate, 
no siempre encuentra canales propicios 
para su expresión. 

De todas formas es necesario que las 
instancias de diálogo, de intercambio y de 
articulación se consoliden como procesos 
fundamentales de participación de la ciu¬ 
dadanía, de tal forma que dichos procesos 
alimenten sinergias y potencien la multi¬ 
plicidad de intervenciones. 

En términos generales esos espacios pro¬ 
picios para involucrar a las organizaciones 
sociales, como forma de asegurar voz polí¬ 
tica a los sectores vulnerables, son necesa¬ 
rios más allá de lo discursivo, dado que el 
producto de la negociación entre diversos 
actores políticos permite pronosticar me¬ 
jores condiciones, para sostener acciones 
con impacto dentro de los tiempos que 
necesitan las políticas sociales para trans¬ 
formar la realidad. Tiempos que, en gene¬ 
ral, trascienden los asignados a los gobier¬ 
nos de turno. 

3. Y después que... 

Antes de finalizar este artículo, impor¬ 
taría hacer una breve referencia a las pre- 





ocupaciones y debates que, desde diversos 
lugares, se plantean sobre cómo se logrará 
dar el paso de las políticas de emergencia 
social hacia las políticas públicas integrales 
y de carácter universal ¿Cuál es el modelo 
de país a construir?. ¿Cuál es el horizonte 
de los cambios?. ¿Qué tipos de ciudadanías 
se buscan promover?. ¿Qué grados de des¬ 
igualdad y de inequidad se pueden tolerar?. 
¿Qué está previendo el gobierno para dar 
dicho salto y enfrentar nuevos desafíos?. 

“Deben recuperarse dos nortes funda¬ 
mentales e indispensables para un proyecto 
de izquierda: gobierno distributivo sobre el 
gasto social y gobierno social para mejorar 
la igualdad de oportunidades, la sustentabi- 


lidad generacional del país y la integración 
social. Si no lo empieza a hacer este gobier¬ 
no de izquierda con mayoría parlamentaria 
simple, estamos condenados, ya que nadie 
será capaz de hacerlo, o bien por falta de 
capital político o bien por falta de interés 
político”?'* 

En principio, desde el Estado se ha con¬ 
vocado a un calificado grupo de personas 
expertas en políticas públicas con el fin de 
construir una Agenda de la Reforma So¬ 
cial para el Uruguay del siglo XXI, a partir 
de la cual generar instancias de reflexión y 
debate, con diversos actores sociales, aca¬ 
démicos y políticos, de tal forma de poder 
trazar rutas posibles de cambio. 


137 


9 Una izquierda adulta para un país de largo aliento: repensando el Estado Social en Uruguay. Documento elaborado por Filgueira, 
F.; Fernández, J. Y Papadópulos, J. Mar. de 2006. 


138 


Algunas mejoras en el 
mundo del trabajo* 


Antes de analizar los datos relevantes 
del mercado de trabajo es necesario acla¬ 
rar que en 2006 el Instituto Nacional de 
Estadística (INE) realizó un cambio me¬ 
todológico en la Encuesta Continua de 
Hogares (ECH), a partir de la cual surgían 
los indicadores del mercado de trabajo. 
Los principales cambios realizados son: la 
ampliación de la cobertura geográfica de 
la muestra y el cambio en el marco mues- 
tral. Así, la Encuesta Nacional de Hogares 
Ampliada (ENHA) de 2006 -de la cual se 
desprenden los indicadores laborales que 
antes relevaba la ECH- abarca a todo el 
territorio nacional. La muestra utilizada 
surge del Censo de Población, Hogares y 
Viviendas Fase I de 2004. 

Esto significa que los datos del merca¬ 
do de trabajo para este año 2006 -releva¬ 
dos a través de la ENHA- representan al 
total del país y no únicamente a las pobla¬ 
ciones de más de 5.000 habitantes, como 
sucedía anteriormente. Así, se incorpora 
a la muestra anterior aproximadamente 
un sexto de la población que antes no era 
relevada. 

Sin embargo, esto tiene la desventaja 
que los datos anteriores a 2006 no son en¬ 
teramente comparables con los de este año. 
Esto se explica en primer lugar, porque an¬ 
tes de 2006 no se contaba con datos para el 
total del país por lo que la encuesta nacio¬ 


nal no es comparable con las anteriores. 

En segundo lugar, porque aunque se 
continúan publicando datos sólo para po¬ 
blaciones de más de 5.000 residentes, és¬ 
tos provienen de muestras diferentes. Por 
ejemplo, en la ECH 2006 para poblacio¬ 
nes de más de 5.000 habitantes aparecen 
localidades que no se encontraban en la 
muestra anterior ya que en ese momento 
no tenían más de 5.000 habitantes y ahora 
los tienen. A su vez, se eliminaron algunas 
localidades que sí aparecían, al tener ac¬ 
tualmente menos de 5.000 pobladores. 

Indicios de mejoría 

En lo que va de 2006 (1) el mercado de 
trabajo continuó mostrando algunas se¬ 
ñales de mejora, tanto en lo que atañe al 
desempleo como a la calidad del empleo, 
principalmente en respuesta a la expansión 
de la actividad económica. Estas señales se 
venían presentando, aunque más modera¬ 
damente, desde 2005. 

La tasa de actividad 12 ’ para el total del 
país promedió el 60,5%, misma cifra que 
la exhibida en el mismo período por la 
tasa de actividad para las poblaciones de 
más de 5.000 habitantes. Esto representa 
un crecimiento de la tasa de actividad de 
3,4% respecto a 2005 (3) , luego de haberse 
mantenido constante en los últimos años. 


* Autora: Ec. Alejandra Picco (Instituto Cuesta Duarte, PIT-CNT) 

1 A la fecha de cierre de este informe se cuenta sólo con datos para los primeros siete meses del año y proyecciones para el resto. 

2 La tasa de actividad es la relación entre la población económicamente activa (PEA) y la población en edad de trabajar (PET), 
los mayores de 14 años para nuestro país. La tasa de actividad es por tanto, una medida de la oferta de fuerza de trabajo de una 
economía. 

3 La tasa de actividad 2006 para poblaciones con más de 5.000 habitantes no es enteramente comparable con la de 2005 para 
poblaciones menores a 5.000 residentes, dadas las consideraciones metodológicas anteriormente realizadas. Sin embargo, tan¬ 
to para la tasa de actividad como para el resto de indicadores se realizará esta comparación, en el entendido que es la mejor 
aproximación que se tiene. 



Este incremento se explica por las ma¬ 
yores expectativas de los individuos, que 
salen a buscar trabajo y se reinsertan en el 
mercado laboral, esperando conseguir un 
empleo dado el importante crecimiento 
de la actividad económica que vive nues¬ 
tro país. 

Como es usual en Uruguay la tasa de 
actividad masculina para los primeros siete 
meses de 2006 fue bastante mayor que la 
femenina (71,3% y 51,5% respectivamen¬ 
te), aunque la tasa de actividad de las mu¬ 
jeres fue la que más creció en los últimos 
años, reduciendo así la brecha existente. 

Por su parte, la tasa de empleo (4> en 
todo el país en lo que va de 2006 fue de 
53,5%, mientras que para las poblacio¬ 
nes de más de 5.000 habitantes alcanzó 
al 53,2% de quienes estaban en edad de 
trabajar. Así, la tasa de empleo en los siete 
primeros meses de 2006 continúa crecien¬ 
do moderadamente como lo había venido 
haciendo en años anteriores, aunque la 
aceleración en el ritmo de crecimiento es 
leve (casi 1% entre 2005 y 2004 y 3,5% 
entre enero-julio 2006 y 2005). 

En 2005, la tasa de empleo para pobla¬ 
ciones de más de 5.000 habitantes trepó 
al 51,4% y se posicionó 2,9 puntos por 
debajo de sus niveles previos al inicio de 
la crisis de 2002 (en 1998). El Producto 
Bruto Interno (PBI) de 2005, en cambio, 
superó en 4 puntos porcentuales su máxi¬ 
mo nivel de 1998. 

En los primeros siete meses de 2006 
el empleo pese a haber continuado cre¬ 
ciendo, sigue ubicándose 1,1 puntos por 
debajo de su nivel de 1998. A su vez, el 
PBI continuó en crecimiento, superando 
incluso en los primeros trimestres de 2006 
las expectativas de expansión. 

En 2005 la lenta respuesta del empleo 
al crecimiento del PBI se explicaba por 
variadas razones, algunas de ellas de corte 
coyuntural o de corto plazo y otras de cor¬ 


te más estructural. 

Dentro de los factores coyunturales 
que explicaban este comportamiento se 
destaca que hasta 2005 los sectores más 
intensivos en mano de obra, como son la 
construcción y el comercio, eran los que 
se venían recuperando más lentamente y 
se encontraban más lejanos a los niveles 
previos a la crisis. 

Consejos de salarios y formalizado» 
del empleo 

Otro factor determinante fue la insta¬ 
lación de los Consejos de Salarios y la dis¬ 
cusión de las libertades sindicales, por la 
incertidumbre que ambos generaron para 
los empresarios. 

Como factor de corte más estructural 
se observaba que en los últimos años la 
industria nacional había vivido un incre¬ 
mento importante de la productividad, el 
cual se había visto acentuado durante la 
crisis por la introducción de tecnologías 
ahorradoras de trabajo. 

En 2006 la incertidumbre generada en 
torno a los Consejos de Salarios se mitigó, 
mientras que la discusión sobre libertades 
sindicales quedó saldada en la mayoría de 
los puntos, pese a que la conflictividad se 
mantuvo en niveles elevados. 

De este modo, habría dejado de operar 
este factor como enlentecedor del creci¬ 
miento del empleo y esto explicaría fun¬ 
damentalmente el acelere observado en la 
tasa de empleo. 

Sin embargo, el resto de los factores 
continuó operando en los primeros meses 
de 2006. Es así que el sector de comercio, 
restaurantes y hoteles -pese a ser el que 
más incidió en el crecimiento del empleo 
en este período, junto con la industria- se 
encuentra todavía un 6% por debajo de su 
nivel previo a la crisis. La industria de la 
construcción está más alejada aún. 


4 La tasa de empleo es la relación entre los empleados y la población en edad de trabajar y da cuenta, por tanto, la demanda de 
fuerza de trabajo de la economía. 



140 



Otro factor que habría estado frenan¬ 
do el incremento de la tasa de empleo en 
2005 y continuaría haciéndolo en 2006, 
aunque en menor medida, es la formali- 
zación del empleo. Los mayores controles 
realizados por la Dirección General Impo¬ 
sitiva (DGI) y el Banco de Previsión Social 
(BPS), así como la reinstauración de los 
Consejos de Salarios, han fomentado esta 
formalización. 

El importante número de altas al BPS 
es una muestra de esto. Sin embargo, no 
todas las altas registradas son nuevos pues¬ 
tos de trabajo que se crean, sino puestos 
de trabajo que se formalizaron (trabajo 
precario transformado en empleo sin limi¬ 
taciones). 

Este fenómeno estaría frenando la con¬ 
tratación de nuevos trabajadores. Es que en 
muchos casos ante la disyuntiva de contra¬ 
tar o formalizar a los trabajadores en negro 
el empresario opta por la segunda alterna¬ 
tiva, rezagando así la contratación. 

De cualquier modo, aún cuando la 
tasa de empleo en 2006 se encuentra por 


debajo de los niveles previos a la crisis, el 
número de ocupados es superior dado el 
aumento en el número de activos. 

Los últimos datos disponibles de 2006 
arrojan que el número de ocupados es de 
aproximadamente 1.200.000 personas, 
mientras que antes de la crisis esta cifra se 
situaba en los 1.180.000 trabajadores. 

La caída del desempleo 

La tasa de desempleo® para poblacio¬ 
nes de más de 5.000 habitantes cerró el 
año 2005 en un promedio de 12,2% anual 
y en los primeros siete meses de 2006 des¬ 
cendió a 12%, luego de arrancar los pri¬ 
meros meses de 2006 con tasas situadas en 
el entorno de 13%. (Ver recuadro) 

Para el total del país, en cambio, la tasa 
de desempleo se ubica en 11,5%, lo que 
indica que el desempleo se redujo en las 
localidades más pequeñas y en las áreas 
rurales. Esto es particularmente cierto en 
las zonas rurales donde, según los últimos 
datos publicados por el INE, vive tan sólo 


5 La tasa de desempleo relaciona el número de desocupados con la población en edad de trabajar (PET). 


Foto: Artigas Pessio 













el 8% de la población total, y la tasa de 
desempleo es significativamente menor 
que la del país urbano. 

En el transcurso de 2006 la desocupa¬ 
ción en localidades pequeñas y rurales fue 
de tan sólo 9% (5,7% para los hombres 
y 14,6% para las mujeres). Esto evidencia 
claramente que en las localidades peque¬ 
ñas, y en particular en las zonas rurales, 
el mayor generador de puestos de trabajo 
es el sector primario, seguido por los ser¬ 
vicios. 

Las bajas tasas de desempleo en estas 
zonas (en particular en las rurales) puede 
explicarse, en buena medida, por la im¬ 
portante movilidad que se registró desde el 
campo a las ciudades durante la crisis. Esta 
migración estuvo encabezada por quienes 
quedaron desocupados, expulsados en su 
mayoría del sector agropecuario. Esto sig¬ 
nifica que aquellos que aún residen en esas 
zonas son los que tienen trabajo. 

Como resultado de la recuperación 
económica se observa en los primeros me¬ 
ses de 2006 una moderada disminución 
del desempleo. De esta forma continúa la 
tendencia de los últimos años en la caída 
de los niveles de desocupación. 

Luego de alcanzar sus máximos en el 
año 2002 -epicentro de la crisis econó¬ 
mica y financiera- con una tasa promedio 
anual del 17%, el desempleo disminuyó 
de manera importante en 2003 y 2004 
(aunque en ese período la mayoría de los 
empleos creados fueron de muy mala cali¬ 
dad) y más lentamente en 2005. 

Es así que la tasa de desempleo prome¬ 
dio en el período enero-julio de 2006 para 
poblaciones de más de 5.000 habitantes 
se encuentra aún, muy por encima de sus 
niveles de 1998, cuando la misma registró 
un promedio anual de 10,1%. (6) 

Dentro del total de desocupados en el 
período analizado de 2006, el 80% son 


desempleados propiamente dichos, es de¬ 
cir, trabajadores que tenían trabajo y por 
alguna razón lo perdieron o renunciaron 
a éste, mientras que el resto son personas 
que buscan empleo por primera vez. 

A su vez, el 42% de los desempleados 
son hombres. Pese a que la tasa de empleo 
de la mujeres viene aumentando más rᬠ
pidamente que la de los hombres, el mis¬ 
mo comportamiento sigue la tasa de ac¬ 
tividad. De esta manera el porcentaje de 
mujeres desempleadas se ha mantenido 
en el entorno de 42% entre 2004 y 2006. 
La tasa específica de desempleo femenina 
fue 15% promedio entre enero y julio de 
2006, mientras que la masculina no llegó 
a los dos dígitos (9,5%). 

Otro indicador de los avances alcan¬ 
zados en el mercado de trabajo en el año, 
es la caída de la duración promedio del 
desempleo. Durante la crisis de 2002 la 
duración promedio del desempleo alcanzó, 
en algunos meses, la abultada cifra de 37 
semanas. Esto significaba que aquel perdía 
un empleo o se insertaba por primera vez 
en el mercado de trabajo, ese año tardaba 
aproximadamente 8 meses en conseguirlo. 

La duración promedio del desempleo 
en julio de 2006 se encuentra en 12 sema¬ 
nas, luego de comenzar el año con una du¬ 
ración promedio de 18 semanas, en enero 
(lo que concuerda con el alto desempleo 
de este mes). En 2005 la duración pro¬ 
medio del desempleo fue de 14,5 semanas 
En este indicador también se observa un 
avance con respecto al año anterior. 

Pese a que se trata de un indicador que 
varía mucho con el tiempo, es destacable 
la importancia de la caída del mismo, dado 
el costo que representa la búsqueda de em¬ 
pleo en un contexto donde no se realizan 
políticas públicas de intermediación entre 
oferta y demanda de trabajo, excepto en 
algunos sectores. 


6 En Uruguay se considera que el nivel de desempleo estructural se sitúa en el entorno del 10%. 



142 


Leve progreso en la calidad del trabajo 

Finalmente en 2006 se continúan ob¬ 
servando mejoras en la calidad del empleo. 
Del total de ocupados en este año, tan solo 
el 60,7% cuentan con un empleo sin res¬ 
tricciones. El restante 39,1% presenta al¬ 
guna limitación en su inserción laboral: el 
25,2% son trabajadores precarios que no 
aportan a la Seguridad Social, el 4,4% son 
subempleados y el 9,7% presentan ambos 
problemas al mismo tiempo. 

Si se comparan los datos de 2006 con 
los de 2005 el porcentaje de subempleados 
ha permanecido prácticamente incambia¬ 
do (lo que resulta llamativo dada la reac¬ 
tivación económica), el porcentaje de tra¬ 
bajadores precarios ha disminuido al igual 
que el de trabajadores que presentan am¬ 
bos problemas. En términos generales la 
calidad del empleo mejoró ya que son más 
los trabajadores que se ven afectados por la 
problemática de no aportar a la Seguridad 
Social (precarios) que los subempleados. 

De cualquier manera continúa siendo 
alto el porcentaje de trabajadores cuyo 
empleo presenta problemas, sobre todo 
de precariedad. Si al porcentaje de traba¬ 
jadores precarios se suman aquellos que 
estando subempleados tampoco vuelcan 
aportes sociales (o como se denominan 
comúnmente “trabajan en negro”), se ob¬ 
serva que en lo que va de 2006 el 34,9% 
de los ocupados no realiza aportes a la Se¬ 
guridad Social. 

Esto significa que casi 35 de cada 100 
ocupados no genera ningún derecho en su 
trabajo. Más allá de la problemática que 
esto representa en el corto plazo, implica 
que en el mediano plazo un porcentaje 
importante de quienes trabajaron no van 
a ser beneficiarios de jubilaciones. 

Como se señaló anteriormente la mejora 
en la calidad del empleo y particularmente 
la caída de la precariedad, analizada a través 


del número de altas mensuales al BPS, que 
superan el incremento en el número de em¬ 
pleados se explica por varios factores. Uno 
de los principales factores es el aumento 
de los controles gubernamentales. Otro, 
menos visible, son los Consejos de Salarios 
porque aún cuando no se realizan controles 
la puesta en marcha de este mecanismo han 
sido una importante fuente de presión para 
los empresarios que comenzaron a formali¬ 
zar las fuentes laborales. 

En conclusión, en lo que va del año, 
los principales indicadores del mercado 
laboral muestran señales de mejora, aún 
cuando se avanza lentamente y los datos 
relevados presentan una situación todavía 
levemente peor a la sufrida antes de la cri¬ 
sis de 2002. 

Sin embargo, todas las mejorías obser¬ 
vadas en el mundo laboral se explican bᬠ
sicamente por la reactivación económica, 
sin que se hayan implementado de manera 
importante políticas públicas de empleo. 
Esto indica, a las claras, que existe margen 
para que la situación mejore en la medida 
en que esto efectivamente suceda. 

Capacitación y salidas alternativas 

En 2006 el Ministerio de Trabajo y 
Seguridad Social (MTSS) continuó lle¬ 
vando adelante cursos de capacitación en 
la órbita de la Junta Nacional de Empleo 
(JUNA). Sin embargo, estos cursos (7) aún 
siendo necesarios parecen insuficientes 
para resolver la problemática del mercado 
de trabajo, fundamentalmente cuando no 
son acompasados con políticas activas de 
empleo. 

En esta materia el MTSS recientemen¬ 
te anunció la idea de instalar los denomi¬ 
nados Centros Públicos de Empleos Terri¬ 
toriales (CEPEs), aunque no aclaró como 
se articularían los mismos con la propues¬ 
ta productiva del gobierno. 


7 Estos cursos se brindan principalmente a aquellos trabajadores que, sin haber perdido efectivamente su trabajo, se encuentran 
en seguro de desempleo y a otros grupos particularmente vulnerables. 



Paralelamente, el Ministerio de Desa¬ 
rrollo Social (Mides) lanzó durante este 
año varios nuevos programas atendien¬ 
do al anunciado desmontaje del Plan de 
Atención Nacional a la Emergencia Social 
(PANES) en 2007. 

Además reeditó la experiencia de los 
programas “Trabajo por Uruguay” y “Ru¬ 
tas de Salidas”. Se trata de dos programas 
de fomento de emprendimientos produc¬ 
tivos: Programas de Opción Productiva 

Nueva metodología 

La tasa de desempleo para poblaciones 
de más de 5.000 habitantes en enero, fe¬ 
brero y marzo de 2006 fue 13,8%, 13,1% 
y 12,5% respectivamente. Estas tasas son 
inusitadamente altas para esta época del 
año, cuando normalmente el desempleo 
tiende a descender por el aumento de de¬ 
manda de trabajo que provoca la tempo¬ 
rada turística, aún cuando por lo general 
estos puestos de trabajo son inestables y, 
en la mayoría de los casos, desaparecen 
cuando finaliza la temporada. 

Sin embargo, a comienzos de 2006 el 
efecto fue contrario y se registró un in¬ 
cremento en la tasa de desempleo de 
más de un punto porcentual con res¬ 
pecto a los valores de diciembre. Esto 
se explica por dos factores básicamente. 
Por un lado, la oferta de trabajo crece en 
los primeros meses del año en la medida 
que más personas se ofrecen para traba¬ 
jar. En segundo lugar, por el cambio me¬ 
todológico realizado en la encuesta. La 
nueva muestra realizada para las pobla¬ 
ciones de más de 5000 habitantes incor¬ 
pora a la encuesta localidades que antes 
no aparecían: en particular en Montevi¬ 
deo y los departamentos más ricos del 
país incorpora todas las localidades que 
se han ido formando de manera irregular 
linderas a la metrópolis (asentamientos, 
cantegriles, etc). Estas zonas se caracte¬ 
rizan por mayores tasas de desempleo y 
menos estabilidad en el empleo. 


(POPs) y el programa de Fortalecimiento 
de Iniciativas Locales (FIL). 

En el primer caso se pretende apoyar 
con capacitación y financiamiento a em¬ 
prendimientos en gestación, privilegia¬ 
damente de perfil asociativo, surgidos de 
la población del PANES. En el caso del 
programa FIL se focaliza el apoyo a em¬ 
prendimientos ya existentes e integrados 
por personas que, en su mayoría, no son 
beneficiarias del PANES. 

Estas opciones, siendo sumamente va¬ 
liosas, son factibles únicamente para una 
porción minoritaria de la población aten¬ 
dida por el PANES, lo que lleva a pensar 
que deberían buscarse otros mecanismos 
de inserción socioeconómica. 

Adicionalmente, hay que tener en 
cuenta que las políticas de empleo se justi¬ 
fican no sólo en el contexto de un mercado 
de trabajo “deteriorado”, sino también en 
la marcada heterogeneidad que presentan 
los individuos al momento de enfrentarse 
a éste. 

Es decir, aún cuando los indicadores 
promedio del mercado de laboral puedan 
estar mejorando, puede ocurrir, paradojal- 
mente, que empeore la situación de gru¬ 
pos específicos de trabajadores. En parti¬ 
cular las “habilidades” de los individuos 
al momento de buscar trabajo condiciona 
fuertemente su inserción futura, a la vez 
que estas aptitudes varían marcadamente 
entre las personas y dependen fundamen¬ 
talmente de las posibilidades que tuvieron 
a lo largo de su vida (por ejemplo, para 
acceder a la educación). 

De esta manera muchos trabajadores 
pueden acumular desventajas importantes 
en su inserción laboral, como por ejemplo 
por su baja calificación, y quedar sistemᬠ
ticamente rezagados del mercado de traba¬ 
jo. A menos que existan políticas específi¬ 
cas que lo prevengan. 





Vivienda 

Componente de la dignidad humana* 


El derecho a la vivienda adecuada es un 
concepto que va más allá de contar con un 
techo. Es el derecho de todo hombre, mu¬ 
jer, joven y niño/a a acceder y mantener 
un hogar y una comunidad seguros donde 
puedan vivir en paz y dignidad. (1) 

Es claro que para poder vivir en un hogar 
y en comunidad tal como plantea la defini¬ 
ción, es necesario tener un lugar donde vivir. 
Este lugar es considerado generalmente el 
espacio material que tiene la vivienda. Sin 
embargo, es preciso definir los diferentes 
alcances del significado del derecho a una 
vivienda adecuada y sus dimensiones. 

Existen diferentes instrumentos in¬ 
ternacionales de Derechos Humanos que 
consagran este derecho, pero básicamente 


el Pacto Internacional sobre los Derechos 
Económicos Sociales y Culturales (PI- 
DESC,1966), en su artículo 11, reconoce 
el derecho de toda persona a un nivel de 
vida adecuado para sí y su familia, e inclu¬ 
ye como un derecho básico el acceso a la 
vivienda adecuada. 

En 1991 la Observación General N° 
4 del PIDESC ® revisó los diferentes ele¬ 
mentos constitutivos que debe reunir una 
vivienda adecuada. Para ser adecuada debe 
reunir las siguientes condiciones: 

Seguridad de la tenencia. Implica 
tener el control de lo que sucede con la 
vivienda. No implica la propiedad de la 
misma, puede ser distintas modalidades, 


* Graciela Dede, arquitecta, integra el Equipo de Investigación del Secretariado de Social Watch cuya sede se encuentra en el 
Instituto del Tercer Mundo. Ivahanna Larrosa es Directora Ejecutiva de Amnistía Internacional-Uruguay e investigadora asociada 
del CIEDUR. El análisis y opiniones vertidas en este informe se realizan a título personal por las autoras. 

1 Más información en: http://www.unhchr.ch/housing/ 

2 Las Observaciones Generales de los Órganos de Vigilancia de los Tratados son interpretaciones del contenido de los derechos 
consagrados en los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos que permiten identificar medidas para una implemen- 
tación adecuada de los mismos. Existen dos observaciones con respecto al derecho a la vivienda específicamente: la N°4 y la N° 
7. La lista completa de observaciones se encuentra disponible en: http://www.ohchr.org/english/bodies/cescr/comments.htm 



como de uso y goce. Es un aspecto clave 
para todos los habitantes, especialmente 
para las mujeres. 

Disponibilidad de servicios e infra¬ 
estructura: Se relaciona con los servicios 
para la vivienda y también con el hábitat 
o entorno. 

Posibilidad de manutención: Está re¬ 
lacionado con los gastos soportables para 
que no se vea comprometido el acceso a 
la vivienda. 

Habitabilidad: Tiene que ver con las 
condiciones físicas, estructurales y de se¬ 
guridad. 

Accesibilidad: Debe ser accesible para 
todas las personas que en ellas habitan, 
existen necesidades específicas de dife¬ 
rentes habitantes y deben ser tomadas en 
cuenta a la hora de facilitar el acceso a la 
vivienda. 

Ubicación: Se relaciona con el lu¬ 
gar donde se emplaza, de manera que 
no impida el desarrollo de otros compo¬ 
nentes de los Derechos Humanos como, 
por ejemplo, la proximidad a los lugares 
de trabajo y las condiciones ambientales 
adecuadas, es decir, sin contaminación o 
zonas de riesgo. 

Adecuación cultural: Una vivienda 
adecuada debe permitir la expresión de la 
identidad cultural de sus habitantes, desde 
el empleo de los materiales adecuados hasta 
la distribución espacial que respete y favo¬ 
rezca la realización de las costumbres, ritos 
y actividades, según la organización social. 

Existen, asimismo, otras dimensiones 
que se relacionan y que deben conside¬ 
rarse en el acceso a la vivienda adecuada® 
como el Acceso a agua potable, acceso a sa¬ 
neamiento, durabilidad de la unidad habi- 
tacional y área suficiente para vivir. 

Teniendo en cuenta la complejidad e 
interrelación de todos estos elementos se 


puede afirmar que el derecho a una vivien¬ 
da adecuada debe enfocarse desde una pers¬ 
pectiva integral de los Derechos Humanos. 

El derecho a la vivienda fue consagrado 
en la Constitución uruguaya mucho antes 
de la redacción de estos tratados interna¬ 
cionales y observaciones. El artículo 45 de 
la Constitución de la República consagra: 
“Todo habitante de la República tiene de¬ 
recho a gozar de vivienda decorosa. La ley 
propenderá a asegurar la vivienda higiénica 
y económica, facilitando su adquisición y es¬ 
timulando la inversión de capitales privados 
para ese fin”. 

Nuestro país firmó el PIDESC en 
febrero de 1967 y lo ratificó en abril de 
1970 comprometiéndose desde entonces 
a velar por su cumplimiento y tener una 
legislación nacional acorde con los com¬ 
promisos y obligaciones que de este Pacto 
se desprenden. En este sentido, el Estado 
contrajo una responsabilidad jurídica que 
implica respetar, proteger y realizar esos 
derechos en el marco de condiciones que 
le imponen las limitaciones de recursos, 
los antecedentes históricos y las caracterís¬ 
ticas del entorno natural.® 

El acceso a la vivienda, entendido 
como derecho humano, constituye una 
herramienta clave para la construcción de 
dignidad humana partiendo de la premisa 
básica de que todos los Derechos Huma¬ 
nos son indivisibles y existe una interrela¬ 
ción de los mismos. 

El impacto de la crisis socioeconómica 
en la vivienda 

Uruguay vive una situación socioeco¬ 
nómica, especialmente agravada desde 
la crisis de 2002, sin precedentes en su 
historia. En este contexto se han tomado 
diferentes medidas para la reactivación 
económica, a través de programas, planes 


3 ONU-HABITAT. http://www.unhabitat.org/programmes/guo/documents/EGMfinalreport4Dec02.pdf 

4 PNUD 2000. Uso de indicadores para exigir responsabilidad en materia de Derechos Humanos 



146 



Viviendas en 
asentamientos 

Hogares en 
asentamientos 

Personas en 
Asentamiento 

Población 

total 

Porcentaje 

% 

Montevideo 

39.116 

37.722 

144.707 

1.325.968 

11 

Interior 

14.522 

13.299 

51.065 

1.915.035 

3 

Total 

53.638 

51.021 

195.772 

3.241.003 

6 

Fuente: Relevamiento de Asentamientos, 2005-2006, Convenio INE -PIAI. Uruguay 


y políticas. Como no podía ser de otra ma¬ 
nera dentro de los mercados, la vivienda 
no quedó fuera de estos fenómenos. 

En este marco han tendido a agravarse 
las condiciones de exclusión social y se¬ 
gregación espacial, con todas las secuelas 
que conlleva para la vida de los urugua¬ 
yos. Cerca del 6% de la población vive en 
asentamientos precarios y otro porcentaje 
similar enfrenta problemas de tenencia se¬ 
gura de sus viviendas. 5 6 7 * 

El actual gobierno uruguayo ha defi¬ 
nido a los Derechos Humanos como una 
de las líneas prioritarias y fundamentales 
de acción para el quinquenio. Recono¬ 
cida entonces la vivienda como derecho, 
elaboró un Plan Quinquenal de Vivienda 
(2005-2009) cuyo objetivo es implemen- 
tar políticas de vivienda que reviertan la 
situación de exclusión en la que vive más 
del 6% de la población del país (aproxi¬ 
madamente 196.000 personas). 6 * 

El diagnóstico de este plan quinquenal 
es claro para Montevideo, donde la pobla¬ 
ción de los asentamientos informales crece 
a un ritmo de un 10% anual, al tiempo 
que los barrios centrales han perdido el 
10% de su población entre 1985 y 1996. 
Un factor relevante en este vaciamiento es 
la cantidad de viviendas desocupadas, que 
en base al derecho de propiedad, perma¬ 
necen “tapiadas”, mientras que un gran 
número de personas no cuentan con una 
vivienda digna con servicios donde vivir. 


El enfoque de derechos 

La ciudad informal y sin planificación 
ha proliferado en toda América Latina en 
las últimas décadas, con consecuencias 
severas en el deterioro de la trama social, 
provisión de servicios e infraestructura y 
con serias implicancias en el goce de los 
derechos fundamentales. 

Se puede hablar de la “informaliza- 
ción” de las condiciones de vida, donde no 
existen seguridades a mediano plazo, ni en 
términos de empleo, ni de vivienda, ni de 
acceso a la salud, etc. 

Según datos publicados (7) , ha habido 
un cambio cualitativo en la población de 
los asentamientos. Se ha detectando un 
aumento en el nivel de educación formal 
media de los/as jefes de hogar y una mayor 
inserción de su población en el mercado 
laboral, aunque el empleo sea de muy baja 
calidad. 

Una gran cantidad de habitantes son 
antiguos inquilinos que no pudieron “so¬ 
portar” los gastos de la vivienda, o mejor 
dicho de la ciudad formal (con lo que esto 
implica: gastos de alquiler, transporte y 
otros servicios). 

Un alto porcentaje de la población de 
asentamientos cuenta, en promedio, con 
ingresos mayores a la de los antiguos “can- 
tegriles”, que directamente no participaba 
en el mercado laboral. Sin duda las con¬ 
diciones de vida en los asentamientos son 


5 Relevamiento de Asentamientos, 2005-2006, Convenio Instituto Nacional de Estadística (INE) y Programa de Integración de 
Asentamientos Irregulares (PIAI). Uruguay. 

6 Ibíd. 

7 "Subsidiar alquileres sería más barato que regularizar los asentamientos". Entrevista a economistas Verónica Amarante y Mar¬ 
celo Caffera. Diario El País, 22/1/2004. 




inaceptables, a pesar de la mejora en la ca¬ 
lidad de las viviendas. 

Vivir en asentamientos pasa a ser una 
opción de subsistencia ya que el individuo 
o familia vive en peores condiciones, pero 
puede acceder a una mayor canasta del 
resto de los bienes.® 

Ocupar resulta así una elección entre 
pocas opciones. A menudo acudimos a la 
criminalización de los ocupantes y el des¬ 
precio como individuos que no quieren 
pagar por lo suyo. Esta afirmación signifi¬ 
ca no entender las circunstancias socioeco¬ 
nómicas y a la ocupación como “último 
recurso” por no contar con mecanismos 
para su inclusión social. 

Las intervenciones como obligación 

Uno de los elementos clave dentro del 
enfoque de derechos está determinado 
por el Artículo 2 del PIDESC que plan¬ 
tea: “Cada uno de los Estados Partes en el 
presente Pacto se compromete a adoptar me¬ 
didas, tanto por separado como mediante 
la asistencia y la cooperación internacio¬ 
nales, especialmente económicas y técnicas, 
hasta el máximo de los recursos de que 
disponga, para lograr progresivamente, 
por todos los medios apropiados, inclusive 
en particular la adopción de medidas legis¬ 
lativas, la plena efectividad de los derechos 
aquí reconocidos”. 

La cooperación internacional, la utili¬ 
zación del máximo de los recursos dispo¬ 
nibles y la realización progresiva son com¬ 
ponentes fundamentales, y obligaciones 
reconocidas internacionalmente a la hora 
de elaborar políticas y poner en marcha 
programas de vivienda. La obligación de 
favorecer y promocionar el acceso a la vi¬ 
vienda no debe ser entendida sólo como la 
construcción por parte de los gobiernos de 
viviendas gratuitas, sino que el gobierno 
debe hacer su mayor esfuerzo para garanti¬ 


zar el acceso a recursos y mecanismos que 
permitan vivir en una vivienda digna. 

Por otro lado, la promoción de inter¬ 
venciones del Estado en materia de vi¬ 
vienda, recalificación urbana y “creación 
de ciudad” así como los planes para pro¬ 
mover el acceso a la vivienda rural deben 
tener en cuenta a los habitantes de la zona 
y darles la posibilidad de participación y 
autodeterminación. 


En 2005 el capítulo sobre el derecho 
a la vivienda del Informe de Serpaj 8 (9) re¬ 
trató de manera muy gráfica la situación 
de la vivienda en Uruguay frente al nuevo 
escenario político y a un plan quinquenal 
que reconocía la complejidad social y te¬ 
rritorial de la misma. 

Allí se planteaba la problemática que 
constituían los Núcleos Básicos Evolutivos 
(NBE), en sus diferentes variables, como 
solución habitacional, las altísimas cifras 
de habitantes en asentamientos irregu¬ 
lares, el Banco Hipotecario del Uruguay 
(BHU) y sus dificultades para ser viable 
y el cooperativismo como asignatura pen¬ 
diente. 

Lamentablemente los tiempos institu¬ 
cionales son más lentos que las vidas de 
los individuos y, con leves matices, existen 
cambios muy discretos en las políticas de 
vivienda y en el cumplimiento del Estado 
con sus obligaciones. 

Existen varios programas de diferentes 
instituciones que tratan estos temas. Sin 
embargo, la mayor preocupación del Mi¬ 
nisterio de Vivienda, Ordenamiento Te¬ 
rritorial y Medio Ambiente (MVOTMA) 
parece ser los escasos recursos presupués¬ 
tales. Según fuentes ministeriales el presu¬ 
puesto de esa cartera y el “plan es hijo de 
la escasez”. 


Los tiempos institucionales 
y los individuos 


8 Ibíd. 

9 Vivienda. El cambio sin cambios tangibles. Arquitecto Raúl Vallés. 



148 


El dinero falta pero sobra, informaba 
un semanario capitalino sobre la ejecu¬ 
ción presupuestal en materia de vivienda 
en 2005 (10) . El MVOTMA aseguró tener 
comprometido (por la administración an¬ 
terior) hasta el año 2008 la casi totalidad 
del presupuesto. A la vez que los recursos 
escasean, fruto de problemas presupuésta¬ 
les del MVOTMA se devolvieron a Rentas 
Generales aproximadamente 20 millones 
de dólares por no haber sido ejecutados. 

Los jerarcas de la institución argumen¬ 
tan que para el quinquenio será un objeti¬ 
vo “sanear” la institución, admitiendo te¬ 
ner problemas de ejecución presupuestal. 

De esta forma, las obligaciones del 
Estado pasan a depender de los compro¬ 
misos asumidos previamente y de la capa¬ 
cidad de ejecución “burocrática” mientras 
los uruguayos esperan que llegue la hora 
que el plan “teórico” pase a ser una reali¬ 
dad cotidiana en sus vidas. 

El Plan Quinquenal de Vivienda plan¬ 
tea diferentes líneas de acción para favo¬ 
recer el acceso a la vivienda. Frente a an¬ 
tiguas políticas de construcción de NBE 
como programa prioritario de vivienda, 
este plan prevé construir viviendas a través 
de las cooperativas, del Sistema Integrado 
de Acceso a la Vivienda (SLAV), de los pla¬ 
nes para pasivos, fortalecer el Movimiento 
de Erradicación de la Vivienda Insalubre 
Rural (MEVIR) y el CREDIMAT, un 
programa de crédito para materiales surgi¬ 
do gracias a un convenio entre Alemania y 
Uruguay en 1983. 

Las mujeres y el acceso a la vivienda 

Por otro lado el PLAI -integrado aho¬ 
ra al MVOTMA- es una de las líneas de 
acción más fuertes en coordinación con 
otros ministerios. Dentro de estas coordi¬ 


naciones se destaca el convenio reciente¬ 
mente firmado entre el PLAI y el Instituto 
Nacional de las Mujeres (INAMU). 

A las situaciones ya mencionadas sobre 
las implicancias de contar con este dere¬ 
cho garantizado, en el caso de las mujeres 
debe tomarse en cuenta un factor impor¬ 
tante como es la violencia de género. 

Los problemas de acceso a una vivien¬ 
da adecuada pueden significar una mayor 
exposición a la violencia que sufren las 
mujeres en la comunidad. Por ello es ne¬ 
cesario identificar las situaciones y sus ca¬ 
racterísticas para dar respuestas apropiadas 
que tomen en cuenta una realidad como la 
violencia doméstica. 

El PLAI elaboró un documento sobre 
la situación específica de las mujeres (11) y 
en este sentido anunció varias acciones en 
conjunto con el INAMU, incorporando la 
dimensión de género en las acciones sobre 
el territorio y hábitat. 

El objetivo general es el fortalecimien¬ 
to institucional de género en el territorio 
para asegurar la participación activa de las 
mujeres en los procesos de integración so¬ 
cio-urbana, de manera de profundizar la 
democracia y avanzar en las relaciones de 
equidad. 

Dentro de las actividades planteadas 
está la realización de talleres de promoción 
de derechos en los cuales la violencia do¬ 
méstica y derechos a la vivienda, a la tierra 
y a la ciudad aparecen como principales 
ejes. (12) Esta experiencia se desarrollará en 
los departamentos de Salto, Paysandú, Río 
Negro, Tacuarembó y Rivera. 

Otra iniciativa en marcha es el Plan 
Nacional de Igualdad de Oportunidades y 
Derechos llevado adelante por el INAMU, 
un instituto dependiente del Ministerio 
de Desarrollo Social (Mides). (13) En este 
documento de trabajo, actualmente en 


10"Políticas progresistas de vivienda: revisar, repensar, rediseñar. Cinco años no es nada". Daniel Erosa. Brecha, 21/7/2006. 

11 Disponible en Internet: http://www.piai.gub.uy/documentos/perfilmujeres.pdf 

12 Proyecto INAMU-PIAI firmado en setiembre de 2006. 

13 Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (2007-2011). Documento de trabajo, Set. 2006. Mides- 
INAMU. 



proceso de consulta con las organizaciones 
de mujeres, se establecen distintas líneas 
estratégicas y objetivos para dar cumpli¬ 
miento a las obligaciones del Estado en 
cuanto a la igualdad de oportunidades y 
derechos de las mujeres. 

Entre los objetivos fijados en el docu¬ 
mento se encuentran promover políticas 
sociales universales e integrales de com¬ 
bate a la pobreza poniendo énfasis en el 
empoderamiento y ejercicio de la ciuda¬ 
danía de las mujeres que se encuentran en 
situación de exclusión social, indigencia o 
extrema pobreza. 

Sobre las mujeres y el acceso a la vi¬ 
vienda puede mencionarse, las siguientes 
líneas estratégicas (LEI) establecidas: 

LEI 13: Generación de medidas, pro¬ 
gramas o planes específicos hacia las mu¬ 
jeres jefas de hogar en situación de vulne¬ 
rabilidad social. 

LEI 21: Adopción de medidas que fa¬ 
vorezcan el acceso a la vivienda de las mu¬ 
jeres en general y de las mujeres con per¬ 
sonas a cargo y/o en situación de violencia 
doméstica en particular; 

LEI 22: Generación de estudios de im¬ 
pacto de género en las políticas de desarro¬ 
llo urbano, rural y territorial. 

Sin vivienda, en la calle 

Otra de las líneas de acción del Mides 
se relaciona con las personas en situación 
de calle, también llamadas los sin techo. 
La situación de calle no sólo implica la 
violación flagrante al derecho a una vi¬ 
vienda adecuada, sino a los demás dere¬ 
chos relacionados. Desde la visión integral 
de la que partimos la persona en la calle no 
sólo carece de vivienda sino que tampoco 
tiene asegurada su integridad física, salud 
y alimentación, entre otros derechos. 

Existe una alta proporción de varo¬ 


nes jóvenes dentro de esta población. Sin 
embargo,a menudo se encuentran familias 
que producto de desalojos terminan vi¬ 
viendo, o mejor dicho sobreviviendo, en 
la calle. Muchas de estas personas tuvieron 
su vivienda, fueron desalojados por atrasos 
en los alquileres, luego vivieron en pensio¬ 
nes y finalmente terminan en situación de 
calle. 

Se calcula, muy a grosso modo que sólo 
en Montevideo más de 1000 personas 
viven en situación de calle. De este total 
alrededor de 320 duermen en la calle y al¬ 
rededor de 800 pernoctan en refugios. A 
eso debe agregarse personas en hospitales 
y otros centros de cuidados no permanen¬ 
tes. (14) 

No todas las personas que viven en la 
calle pernoctan en ella. A través del Mi¬ 
des se implementa el programa de refugios 
(de diferentes características) en general 
de carácter nocturno que dan soluciones 
puntuales, diarias y en horario acotado. 
Actualmente el Mides tiene proyectado 
ampliar la cobertura en número y carac¬ 
terística de la población que atiende. Pro¬ 
yecta crear nuevos refugios para hombres 
mayores de 18 años, para mujeres mayores 
de 18 años, para familias y para mujeres 
con niños a su cargo en situación de calle 
al momento de solicitar el ingreso en el 
Centro de Derivación y Seguimiento/ 155 

Aún existiendo refugios y en algunas 
ciudades contando con planes para el 
invierno como es el caso de Montevideo 
(coordinado por instituciones nacionales 
y municipales) no se evitó la muerte de 
personas a causa del frío. Consecuencia 
última de los derechos no garantizados. 

Los grandes temas de este año 

Fondo de Garantía de alquileres. Este 
fondo se concibió con el propósito de fa- 


a 


n 

□: 

O 

> 


a 

> 


149 


14 En octubre de 2006 se realizó el primer conteo en Montevideo. Datos difundidos por el Mides. 

15 Disponible en Internet: http://www.Mides.gub.uy 



150 


cilitar “el acceso a la vivienda a personas de 
escasos recursos, a jóvenes y a parejas jóvenes, 
para que puedan tener su vivienda”. Según 
fuentes del MVOTMA el Plan Quinque¬ 
nal de Vivienda incluirá una “política de 
subsidios muy puntuales” para la gente en 
“condiciones de calle, mujeres golpeadas, o 
con desalojos” y “buscará un instrumento” 
que permita “alquilar viviendas a particu¬ 
lares” dado que por ley sólo le permite “ac¬ 
tuar con las propiedades estatales”. (16) 

De acuerdo al convenio entre el BHU, 
el PLAI y la empresa ANDA el precio del 
alquiler no debe involucrar más del 20% 
del ingreso familiar y la población objeti¬ 
vo son núcleos familiares con ingresos de 
hasta 30 UR. (17) 

Las cooperativas en su sitio. El mo¬ 
vimiento cooperativista es uno de los 
“constructores” de hábitat social más fuer¬ 
te de Uruguay. Gracias a este movimiento 
más de 20.000 familias encontraron una 
solución que va más allá de la vivienda, 
construyendo hábitat colectivamente' 181 . 
Durante 2006 se llevó a cabo una fuerte 
movilización social y urbana con manifes¬ 
taciones callejeras, marchas por el interior 
del país, una fuerte aparición en prensa y 
presencia en sedes ministeriales. 

Si bien el plan quinquenal considera 
al cooperativismo como un sistema a pro¬ 
mover y potenciar como un actor pilar del 
acceso a la vivienda, a julio de 2006 no se 
habían otorgado préstamos para ninguna 
de las cooperativas que esperaban comen¬ 
zar a construir. Sólo se habían continuado 
con compromisos del anterior gobierno. 

La plataforma de reclamos del movi¬ 
miento cooperativo se basó en la reestruc¬ 
tura de deudas del BHU, nuevos prés¬ 
tamos para las cooperativas a construir, 
la creación de una cartera de tierras para 


vivienda y sobre todo la inversión para el 
desarrollo social. 

Por otra parte, se generó una fuerte 
tensión entre el proyecto de Reforma Tri- 
butaria (19) y el movimiento cooperativo. En 
lo que refiere a las cooperativas el proyecto 
plantea la quita de las exoneraciones impo¬ 
sitivas con las que tradicionalmente cuenta 
el sector. De esta forma deberían pagar el 
impuesto a la renta o al patrimonio como 
cualquier otra sociedad comercial. 

La reestructura del BHU y la crea¬ 
ción de la Agencia Nacional de vivienda. 

Desde 2002 el BHU, una institución esta¬ 
tal que maneja recursos de la comunidad, 
no presta dinero. Históricamente atendió 
los temas de vivienda de los sectores de 
clase media, y administró recursos como 
el Fondo Nacional de Vivienda. 

A base de dineros públicos generó po¬ 
líticas que no satisfacían la demanda sino 
que generaban una oferta que “distorsionó” 
de manera variable el mercado y que acusó 
graves problemas de falta de transparencia y 
corrupción. En base a criterios fijados des¬ 
de los valores del mercado, pero con el ma¬ 
nejo indiscriminado de fondos públicos, el 
BHU se constituyó en una institución con 
altísimos costos de funcionamiento, con 
muy bajo nivel de retorno y con carteras de 
muy alto endeudamiento. 

De esta forma, El BHU construyó ciu¬ 
dad y brindó en muchos casos malas so¬ 
luciones de vivienda a la clase media uru¬ 
guaya que llegó a pagar más del doble del 
costo de su vivienda, mientras el banco se¬ 
guía traspasando un alto porcentaje de sus 
fondos a los especuladores inmobiliarios y 
a las empresas constructoras. 

En 2006 el gobierno se centró en un 
proyecto de reestructura del BHU y pre¬ 
sentó un proyecto de ley que busca crear 


16"Poder Ejecutivo prepara medidas para dinamizar el mercado de alquileres" Búsqueda, 4/10/2005. 

17 Disponible en Internet: http://www.piai.gub.uy 

18 Por información más detallada ver informe Serpaj 2005. p.155. 

19 Presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas, plantea como objetivos principales la justicia, eficiencia y coherencia 
con el estímulo a la inversión productiva. Más información: www.mef.gub.uy/reforma_tributaria.php 



la Agencia Nacional para la Vivienda que 
en su arácter de órgano no bancario, se en¬ 
cargará de recuperar deudas y renegociar 
pagos de la cartera pesada del organismo, 
además de ejecutar las obras públicas pro¬ 
yectadas. 

La lucha por el fondo. El Fondo Na¬ 
cional de Vivienda (FNV) se nutre, en su 
mayor parte, de lo recaudado de activos y 
pasivos y no se vuelca -o se hace en esca¬ 
sa proporción- respecto a esa recaudación. 
Con mayor o menor énfasis los ministros 
de Vivienda han disputado que se vuelque 
al FNV lo que corresponde por ley. Nun¬ 
ca se ha vertido el total y el Ministerio de 
Economía y Finanzas (MEF) ha reconoci¬ 
do que tiene una deuda con el MVOTMA. 
El MEF venía depositando en una cuenta 
(con cifras nada despreciables) del BROU 
lo no volcado al MVOTMA. Sin embargo, 
al parecer este ministerio no está autorizado 
a disponer de estos fondos. El MVOTMA 
administra y decide sobre aquello que efec¬ 
tivamente es asignado por el MEF. 

Desde el punto de vista legal se está 
desde hace años frente a una violación del 
Artículo 81 de Ley Nacional de 
Vivienda (N° 13.728) a través de 
la cual se creó el FNV. Si bien es 
verdad que generalmente, para 
tener las manos libres a la hora de 
asignar recursos presupuéstales, 
no se determinan destinos para 
los impuestos, cuando existe un 
destino éste debe ser respetado. 

De ahí que resulta equivoca¬ 
do decir que no existen recursos 
para la vivienda. Los recursos 
están asegurados por ley y sigue 
siendo un tema de lucha de los 
actores de la sociedad civil hacer 
respetar la asignación de estas 
partidas de dinero. 


Familias sin viviendas y viviendas 
sin familia. El mercado por sí solo no 
da soluciones a todas las situaciones, ni 
es garante del cumplimiento de los de¬ 
rechos sociales. Por ello el rol del Estado 
es regular y solucionar situaciones que 
atentan contra el goce de derechos como 
los habitacionales. En este sentido, uno 
de los temas a mencionar sobre el déficit 
de viviendas y el acceso a las mismas se 
relaciona con la incidencia de los inmue¬ 
bles desocupados y las situaciones que los 
caracterizan. 

Al combinar la falta de viviendas para 
las familias con las que están desocupadas 
(potencialmente utilizables) este déficit se 
transforma en superávit, según recientes 
estudios del INE en materia de carencias 
habitacionales. 

Según la siguiente tabla si se analizan 
las viviendas requeridas por los hogares 
uruguayos, el parque habitacional dispo¬ 
nible alcanzaría para cubrir y superaría la 
demanda. Se estima que existen 55.327 
viviendas desocupadas sin uso específico y 
en buen estado, casi 24.500 viviendas más 
que en 1996. (20) 


Descomposición del déficit habitacional, 

Uruguay (1996-2004) 


Viviendas 1996 

Viviendas 2004 

Déficit total 

40.683 

-7.390 

Déficit de allegamiento 

32.654 

27.949 

Déficit de calidad 

79.412 

75.321 

Viviendas desocupadas 
potencialmente utilizables 

67.292 

114.751 

en alquiler, venta, 
construcción o reparación 

38.751 

63.674 

Sin otro uso 

30.916 

55.327 

Ajuste obsolescencia y calidad 

-2.375 

-4.250 

Fuente: Déficit habitacional y capacidad de acceso a la 
vivienda en Uruguay. Mayo 2006 


20 Casacuberta & Gendelman. Déficit habitacional y capacidad de acceso a la vivienda en Uruguay, mayo de 2006. 




152 


En este estudio de Casacuberta y Gen- 
delman se sugiere que un foco importante 
de la discusión de política pública debe 
estar antes que en la construcción de nue¬ 
vas viviendas, en la canalización de las vi¬ 
viendas ya disponibles al mercado formal 
y en la generación de instrumentos que 
faciliten resolver el descalce entre oferta y 
demanda. (21) 

Sin embargo, librada esta situación a 
las leyes del mercado, nada asegura que 
estas viviendas sean una solución en sí 
misma para los sectores que la requieren, 
si consideramos que los costos de vivir en 
la ciudad son mucho más altos que la in¬ 
formalidad. Y más aún si no se cuenta con 
otras políticas de subsidios para que estos 
grupos puedan volver, integrarse y perma¬ 
necer en la ciudad. 

Mecanismos e instrumentos 
desde el Estado 

Promover y asegurar el cumplimiento 
de los Derechos Humanos y en especial los 
DESC implica llevar a cabo medidas por 
parte de los gobiernos y asegurar mecanis¬ 
mos positivamente. Es decir, tomando por 
caso la vivienda, no solo basta con impe¬ 
dir que los actores en materia inmobiliaria 
realicen ciertos movimientos o procesos 
sino también intervenir para asegurar que 
las decisiones políticas, económicas o de 
instituciones no estén afectando los dere¬ 
chos de ciertos grupos de individuos. 

Si bien el derecho a la propiedad pri¬ 
vada está garantizado, también se garan¬ 
tiza el derecho a la vivienda adecuada y 
la subordinación del primero a intereses 
generalizabas. Por ello, el Estado cuenta 
con distintos mecanismos que limitan las 
acciones sobre lo que un particular o gru¬ 
pos privados pueden hacer con sus bienes. 
Es así que entonces pueden limitar el tipo 
de uso, los tiempos de desocupación o su 


libre deterioro por interés especulativo de 
los propietarios. 

En Uruguay existe desde siempre una 
tensión entre el derecho a la propiedad 
privada (consagrado en el artículo 32 de 
la Constitución) y el derecho a la vivienda 
adecuada. Es decir existen situaciones de 
“aparente” conflicto entre estos derechos, 
pero este problema debe ser abordado des¬ 
de la perspectiva de la subordinación del 
derecho de propiedad a intereses genera- 
lizables. El artículo 21 de la Convención 
Americana sobre Derechos Humanos se¬ 
ñala que “toda persona tiene derechos al uso 
y goce de sus bienes. La ley puede subordinar 
tal uso y goce al interés social (...) Ningu¬ 
na persona puede ser privada de sus bienes, 
excepto mediante el pago de indemnización 
justa, por razones de utilidad pública o in¬ 
terés social y en los casos y según las formas 
establecidas por la ley. 

El Estado tiene entonces la posibilidad 
de regular y poner limitaciones al ejerci¬ 
cio del derecho de propiedad privada to¬ 
mando en cuenta su función social. Estas 
potestades “constituyen un elemento crucial 
para dar cobertura a políticas públicas diri¬ 
gidas tanto a generalizar el derecho de acceso 
a una vivienda digna como a evitar actua¬ 
ciones de particulares o poderes privados que 
puedan resultar lesivas para el ejercicio de ese 
derecho ’’. (22) 

Sin embargo, en Uruguay no existe 
una normativa específica sobre el tiempo 
máximo para tener una casa vacía. La regla 
es que el dueño/a de una propiedad pue¬ 
de disponer de ella como quiera mientras 
esto no “genere consecuencias negativas”. 

En cuanto a la expropiación, está re¬ 
gulada por la Constitución y por deter¬ 
minadas leyes. Dentro de los justificativos 
para expropiar no aparece referencia a la 
desocupación de un inmueble, ni por el 
hecho de no cumplir una función social. 
Algunas experiencias a nivel municipal o 


21 Ibíd. 

22 Gerardo Pissarello, Vivienda para todos: un derecho en (de) construcción, Barcelona 2004. 



nacional de otros países atacan estas situa¬ 
ciones por ser propiedad “improductiva”. 
Es así que por la vía de impuestos se san¬ 
ciona el carácter no-social de la vivien¬ 
da. En Uruguay hasta el presente existe 
solamente el impuesto al baldío, única 
herramienta que se ha utilizado dentro de 
una gama posible de mecanismos guber¬ 
namentales para castigar este hecho. 

Permitir que los inmuebles vacíos se 
deterioren, convirtiendo la vivienda en 
“moneda de cuño”, atenta contra el de¬ 
recho a la vivienda. Por lo que el Estado 
debe cumplir un rol regulador para el be¬ 
neficio de toda la sociedad y no de unos 
pocos. Esto no implica desconocer los de¬ 
rechos de los/as propietarios, sin embargo, 
este derecho debe ser regulado, en la me¬ 
dida que interfiere en el derecho básico de 
acceso a una vivienda. La sociedad tiene 
derecho a exigirle mayor corresponsabili¬ 
dad y evitar la especulación con un bien 
social (de la misma forma que el Estado 


interviene en el precio de servicios consi¬ 
derados esenciales o básicos como agua, 
luz, etc). 

La recuperación de la plusvalía urba¬ 
na es otro mecanismo posible a explorar 
como regulación del gobierno. El precio 
del suelo es una variable fundamental en 
la vida de la ciudad, el mercado inmobi¬ 
liario genera ganancias netas, especula y 
utiliza a su favor las inversiones en servicio 
e infraestructura que el Estado realiza con 
dineros públicos. 

El impuesto a la “plusvalía urbana” es 
una forma de recuperar lo invertido por la 
obra pública en el mejoramiento del suelo 
urbano. El objetivo de este impuesto es la 
redistribución de las ganancias ya sea para 
la inversión en zonas no tan “apetitosas” 
para el mercado inmobiliario o para ge¬ 
nerar políticas que favorezcan la inclusión 
social y la permanencia de los habitantes 
originarios en zonas que viven procesos de 
calificación urbana. 




Medio Ambiente 

Una cuestión de actualidad* 


Por muchas razones -quizás la más im¬ 
portante sea el conflicto generado por la 
instalación de las plantas de celulosa sobre 
el río Uruguay- se puede decir que 2006 
ha sido un año donde lo ambiental ha es¬ 
tado en boca de todos. 

En el presente informe repasamos 
sumariamente la situación relativa a los 
transgénicos, el agua, los agrotóxicos y la 
contaminación industrial. Luego se pre¬ 
senta un análisis con mayor profundidad 
de uno de los aspectos poco tratados en la 
discusión relativa a las plantas de celulosa: 
las transformaciones sociales, económicas 
y ambientales generadas en Uruguay por 
el modelo de monocultivos forestales. En 


todos los casos la participación ciudadana, 
el control del Estado y el acceso a la infor¬ 
mación son elementos críticos que cues¬ 
tionan la viabilidad del eslogan “ Uruguay 
Natural”. 

Transgénicos o la bio-inseguridad 

El 17 de agosto de 2006 los Ministerios 
de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) 
y de Vivienda, Ordenamiento Territorial y 
Medio Ambiente (MVOTMA) aproba¬ 
ron una resolución que suspende “el uso, 
producción y comercialización de semillas de 
maíz dulce genéticamente modificado” en 
función de “la vulnerabilidad particular de 


* Autores: Carlos Santos, Mariana Viera y José Elosegui. REDES-Amigos de la Tierra Uruguay. Plataforma Interamericana de Dere¬ 
chos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), Capítulo Uruguay. 


Foto: Artigas Pessio 




los sectores de agricultura familiar que llevan 
adelante sistemas de producción hortícola”. 

La medida responde a las denuncias 
sobre irregularidades en la venta de maíz 
dulce transgénico, que venían siendo reali¬ 
zadas desde fines de 2005 por RAPAL. (1) 

Sin embargo, en Uruguay se continúa 
plantando maíz transgénico. Hay dos va¬ 
riedades cuyo uso está aprobado -el MON 
810 y el Bt 11- y son utilizadas como ali¬ 
mento para animales. De hecho el 52% 
del total del maíz plantado en el país es 
transgénico. A esto se debe agregar la soja 
transgénica que se cultiva, de manera cre¬ 
ciente, desde 1999. 

La situación generada con la suspensión 
del maíz dulce demostró que más allá de la 
existencia de normas de bioseguridad, lo 
que está en cuestión es la capacidad del Es¬ 
tado para aplicar tales normativas, que son 
la supuesta garantía que tiene la población 
para minimizar los riesgos que puede pro¬ 
ducir la liberación de los transgénicos. 

“Desde el 20 junio de 2003 existe una 
resolución del Ministerio de Ganadería, 
Agricultura y Pesca, junto con el Ministerio 
de Economía y Finanzas donde se especifica 
que uno de los requisitos para la venta de 
esta semilla es el etiquetado. (El maíz dul¬ 
ce denunciado) no estaba etiquetado, las 
autoridades encargadas de hacer el control 
no lo hicieron y solamente en noviembre de 
2005 se toman medidas concretas después de 
la denuncia de estas irregularidades desde la 
sociedad civil”, según planteó RAPAL en 
2006. 

Desde 2005 funciona el Comité Na¬ 
cional de Bioseguridad cuyo cometido es, 
precisamente, desarrollar un Marco Na¬ 
cional de Bioseguridad, o sea, un conjunto 
de normas relacionadas con la liberación, 
o no, de organismos genéticamente modi¬ 
ficados. Algunas de las organizaciones que 



han participado en este Comité (Rapal, ° 
Redes-at y Apodu (2) 3 plantearon la necesi- ™ 
dad de que este marco de bioseguridad esté í 
basado en el Principio Precautorio, es decir 
que los organismos genéticamente modifi¬ 
cados sean considerados inocuos sólo des- ® 
pués de haberse demostrado este extremo. ° 

Las autoridades del MGAP y del MVO- : 

TMA propusieron aplicar una moratoria ^ 
al ingreso de nuevos transgénicos al país, ” 
hasta tanto no se culmine la elaboración Z 
de este Marco Nacional de Bioseguridad. m 

“Lo que propusimos fue que se suspenda 
la entrada a Uruguay de nuevos transgéni¬ 
cos, mientras se discute y se crea un marco re- 
gulatorio que legisle sobre la presencia de esos 
organismos en el país. Pero los transgénicos 
que ya están aprobados lo seguirán estando”, 
dijo el titular del MVOTMA, Mariano 
Arana.® 

Sin embargo, la propuesta de estas dos 
carteras se demoró en otra dependencia 
del Estado uruguayo, en el Ministerio de 
Economía y Finanzas (MEF) donde aún 
no fue aprobado. 

La buena, y necesaria, medida de apli¬ 
car una moratoria a nuevos transgénicos 
debería extenderse a los cultivos transgé¬ 
nicos permitidos (el maíz MON 810, el 
maíz Btl 1 y la soja). Además debe apli¬ 
carse a los transgénicos que ya iniciaron 
el trámite de aprobación, entre los cuales 
se cuentan una variedad de trébol, cuatro 
variedades de maíz y de arroz. “T 

El mayor déficit que presenta nuestro 
país es el de la información, ya que se co¬ 
noce poco, y de discute menos, sobre los 
impactos ambientales, productivos, socia¬ 
les y económicos de la liberación de trans¬ 
génicos. Aunque se logre un adecuado 
marco legal, si no es acompañado de un 
proceso de información y debate, su apli¬ 
cación seguirá siendo cuestionable. 


1 Red de Acción en Plaguicidas y sus Alternativas en América Latina. 

2 Red de Ecología Social-Amigos de la Tierra Uruguay y Asociación de Productores Orgánicos del Uruguay. 

3 "Un modelo de madera". Publicado en La Diaria, 27/10/2006. 



156 


El agua en manos públicas 

El 8 de setiembre de 2006 se concretó la 
compra, por parte del Estado uruguayo, de 
la participación accionaria del grupo Suez 
en la empresa Aguas de la Costa, que ope¬ 
raba en el departamento de Maldonado, en 
base a una concesión desde 1993. Esta vía 
para la salida de la empresa transnacional 
implica, en la práctica, una asociación pú¬ 
blico-privada con el 40% restante de la em¬ 
presa en manos de capitales nacionales. 

Esta asociación contradice lo estableci¬ 
do en la reforma constitucional aprobada 
por un plebiscito el 31 de octubre de 2004, 
que establece que el Estado “exclusivay di¬ 
rectamente” es el encargado de brindar los 
servicios de agua potable y saneamiento. 

La Comisión Nacional en Defensa del 
Agua y de la Vida (CNDAV), impulsora 
de esta reforma constitucional, entiende 
que “la prestación de esos servicios a través 
de una sociedad anónima —figura jurídica 
que se desempeña en el derecho privado— in¬ 
cumple esta disposición”. 

Uno de los efectos más graves de la 
concesión de 1993 fue la discriminación 
tarifaria a la que fueron sometidos los ve¬ 
cinos donde operaba la empresa Aguas de 
la Costa (al este del arroyo Maldonado). 

Miles de vecinos de esa zona pagaron 
tarifas por el servicio de agua potable un 
700 % más caras que las que cobra Obras 
Sanitarias del Estado (OSE) en el resto del 
país, mientras que las tasas de conexión 
por el servicio de saneamiento fueron has¬ 
ta un 4000% más elevadas. (4) 

Fuera de los casos de reestatización de 
los servicios sigue pendiente la implemen- 
tación de las disposiciones contenidas en 
la nueva Constitución con respecto a la 


participación y el control social sobre la 
gestión de los recursos hídricos. 

Injusticia ambiental 

En sociedades como la uruguaya don¬ 
de existen desigualdades estructurales, la 
distribución de los impactos ambientales 
de las actividades humanas no es equitati¬ 
va. En otras palabras existe una inequidad 
social en los costos y beneficios de las ac¬ 
tividades y sus resultados. Esto es lo que 
se define como “injusticia ambiental”. (5) 
Partiendo de este concepto afirmamos que 
“las condiciones de existencia en las socie¬ 
dades desiguales (hace que operen) meca¬ 
nismos sociopolíticos que destinan la mayor 
carga de los daños ambientales del desarrollo 
a los grupos sociales de trabajadores, pobla¬ 
ciones de baja renta, segmentos sociales dis¬ 
criminados, parcelas marginalizadas y más 
vulnerables de la ciudadanía”é 6) 

En el caso de los impactos del uso de 
agrotóxicos pueden verse sus efectos sobre 
la salud y las condiciones de vida de pobla¬ 
ciones rurales o sectores urbanos situados 
en las periferias de las pequeñas ciudades 
del interior del país. 

A lo largo del año 2006 se registraron 
graves denuncias de intoxicaciones con 
agrotóxicos en los departamentos de Ri¬ 
vera y Soriano. En mayo en la ciudad de 
Mercedes (departamento de Soriano) se 
denunció la intoxicación de 12 personas 
por la ingesta de alimentos contaminados 
con endosulfán, una sustancia tóxica usa¬ 
da principalmente en las plantaciones de 
soja transgénica del país. En el año agrí¬ 
cola 2004-2005 se sembraron en Uruguay 
278.000 hectáreas de soja transgénica y 
casi la mitad están en Soriano. (7) 


4 "Agua, reforma y después". Derechos Humanos en el Uruguay, informe 2005, Serpaj, Montevideo. 

5 Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (OLCA). "Justicia Ambiental, un derecho irrenunciable". Santiago de 
Chile. 2005 

6 "A justi^a ambiental e a dinámica das lutas socioambientais no Brasil. Urna introdujo". Acselrad, Herculado & Pádua, Justina 
Ambiental e Cidadania, Dumará, Río de Janeiro. 2004. 

7 Anuario Estadístico Agropecuario. MGAP. 2005. 



El uso del endosulfán es muy cuestio¬ 
nado a nivel internacional por los efectos 
que puede generar en la salud, principal¬ 
mente en el sistema endocrino. En el caso 
de Mercedes la contaminación se produjo 
por la utilización de este producto en un 
establecimiento de elaboración de alimen¬ 
tos. Claramente aquí el Estado falló en su 
obligación de proteger ante la acción de 
terceros. 

No obstante, el Ministerio de Salud 
Pública (MSP), la Dirección Nacional 
de Medio Ambiente del MVOTMA y el 
MGAP están organizando un proyecto 
que busca evaluar los riesgos que el endo¬ 
sulfán tiene en la salud humana. La direc¬ 
tora del Departamento de Salud Ambien¬ 
tal y Ocupacional del MSP, Carmen Ci- 
ganda, anunció que “desde el punto de vista 
de la salud, es importante encontrar la zona 
de mayor impacto” del endosulfán, y espe¬ 
cificó que la población de Soriano merece 
ser estudiada especialmente, porque allí es 
donde hay más soja transgénica.® 

En el caso de Rivera un liceo de la ca¬ 
pital departamental fue fumigado con una 
sustancia, lo que generó una “intoxicación 
de carácter agudo y subagudo”, según un in¬ 
forme del MSP. 

Docentes, estudiantes y funcionarios del 
centro educativo registraron síntomas tales 
como “cuadros de irritación ocular, nasal, der¬ 
matológica y digestiva, así como cefaleas”. 

La sustancia utilizada en la fumigación 
-realizada por la Intendencia Municipal 
de Rivera- fue la Cipermetrina, un pro¬ 
ducto registrado exclusivamente para su 
uso agrícola. 

Si bien en este caso no existen valores 
de referencia, la responsabilidad directa 
de dos organismos públicos en la aplica¬ 
ción del producto -el centro de enseñanza 
y el municipio-, así como las omisiones 


en el control de la aplicación muestran las 
carencias existentes a nivel estatal para la 
gestión de estas sustancias peligrosas. 

También este año se difundió un infor¬ 
me® sobre los impactos de la utilización 
de agrotóxicos en poblaciones rurales del 
norte del país, más precisamente del depar¬ 
tamento de Artigas. Este informe muestra 
los problemas graves y crónicos en la sa¬ 
lud de la población como consecuencia de 
la manipulación directa de agrotóxicos o 
simplemente de la exposición indirecta a 
los mismos. 

La impunidad de la contaminación 
industrial 

Una serie de denuncias públicas deja¬ 
ron en evidencia, de diferentes maneras, 
las dificultades para controlar la contami¬ 
nación industrial. Es decir las obligaciones 
del Estado de respetar, proteger y garan¬ 
tizar los derechos están en juego especial¬ 
mente en estas situaciones, donde además 
existen regulaciones específicas sobre los 
niveles de contaminación “aceptables”. 

Uno de los casos que cobró mayor no¬ 
toriedad es el de la papelera FANAPEL, 
ubicada en la localidad de Juan Lacaze, en 
el departamento de Colonia. 

El resultado de uno de los análisis 
realizados sobre los efluentes de la planta 
papelera concluyó que el DBO 8 * (10) 11 de los 
efluentes de FANAPEL era de 330 mili¬ 
gramos por litro, cuando “el límite sanita¬ 
rio para un desagüe directo a un curso de 
agua es de 60. Pero la situación es más grave 
aún si se considera que allí se baña la gente 
y el límite exigido para ese tipo de agua es 
de 10 miligramos por litro, según el decreto 
253/79, que establece los estándares sani¬ 
tarios para los distintos recursos hídricos en 
Uruguay”. {U) 


a 


n 

□: 

O 

> 


o 

> 


157 


8 "Materia pendiente". Publicado en La Diaria, 1/9/2006. 

9"Agrotóxicos en Bella Unión.Tejiendo Redes de Salud Comunitaria". RAPAL, REDES-AT, UITA, Uruguay Sustentable (2006). 

10 Nivel de consumo de oxígeno por contaminación de materia orgánica. 

11 Informe del suplemento Qué Pasa del diario El País, 6/8/2006. 



158 


Ante esta denuncia hecha pública en 
agosto, pero conocida por las autoridades 
ambientes desde junio, no ha habido una 
respuesta estatal que explique tal “toleran¬ 
cia” con los niveles de contaminación ha¬ 
llados en FANAPEL. Y lo más preocupan¬ 
te es que no se conocen evaluaciones sobre 
el impacto que estos niveles de contami¬ 
nación pueden generar en la población de 
Juan Lacaze, ya que la fábrica se encuentra 
enclavada en la propia planta urbana. 

Por otra parte, un informe de la Inten¬ 
dencia Municipal de Montevideo consta¬ 
tó que varias industrias vierten a cursos de 
agua grasa, sólidos, coliformes fecales y 
sustancias altamente contaminantes como 
el sulfuro y el cromo, en cantidades que 
exceden los límites establecidos tanto a ni¬ 
vel departamental como nacional. 

Estos vertidos tienen como destino 
los arroyos Pantanoso, Miguelete, Las 
Piedras, Carrasco y los ríos Santa Lucía y 
de la Plata. Como sucede en estos casos 
la mayor afectación por el vertido de estas 
sustancias la sufren las poblaciones ribere¬ 
ñas, es decir, los asentamientos humanos 
ubicados en las márgenes de estos cursos 
de agua, constituidos en su mayoría por 
sectores social y económicamente desfavo¬ 
recidos. Nuevamente vemos la “injusticia 
ambiental” en su forma concreta. 

Los impactos del modelo forestal 

Podemos caracterizar al modelo fores¬ 
tal como un modelo de desarrollo basado 
en el monocultivo forestal a gran escala 
“para la producción de pasta de celulosa”. 
Este modelo, que comenzó a gestarse en 
Uruguay a fines de 1970, tomó un empuje 
definitivo a partir de la llamado Ley Fores¬ 
tal, aprobada en 1987. 

Esa norma sentó las bases para que 
empresarios nacionales y extranjeros invir¬ 


tieran en este sector con subsidios que les 
garantizaran menores costos de instalación 
y de funcionamiento. A esto se sumó la 
exoneración impositiva y la autorización 
de líneas de crédito a largo plazo y a bajas 
tasas de interés anual. 

Hasta 1975 el área de plantaciones en 
Uruguay era inferior a las 2.500 hectáreas. 
Luego de la entrada en vigor de la ley, 
aprobada en 1987, el área forestada es de 
714.081 hectáreas. (12> 

En Uruguay las regiones forestales son 
tres: 

1) En el norte, en los departamentos 
de Tacuarembó, Rivera y Durazno. En 
esta zona los monocultivos forestales abar¬ 
can un área de 277.264 hectáreas. (13) Los 
suelos presentan importantes limitantes 
para el uso agrícola. 

2) La región sureste que abarca los 
departamentos de Lavalleja y Maldona- 
do (62.250 hectáreas). Las plantaciones 
modificaron sustancialmente el potencial 
natural de esta zona y comprometen el su¬ 
ministro de agua. 

3) La región del litoral oeste que com¬ 
prende los departamentos de Río Negro, 
Soriano y Paysandú (207.601 hectáreas). 
En esta zona las plantaciones forestales se 
extendieron a suelos de fertilidad natural 
alta que, si bien no fueron declarados por 
el Estado uruguayo como suelos de prio¬ 
ridad forestal, tampoco fueron excluidos 
para ese uso. 

Los emprendimientos anunciados 
desde 2005 de construcción de plantas 
productoras de pasta de celulosa, hacen 
suponer un avance exponencial del área 
forestada. 

Las principales compañías extranjeras de¬ 
dicadas a la forestación en nuestro país son la 
estadounidense Weyerhaeuser, la finlandesa 
Botnia y la española ENCE, que operan a 


12 Los cultivos forestales en Uruguay. Subsidios para la destrucción de los paisajes. Marcel Achkar, Ana Domínguez y Fernando 
Pesce (2005). 

13 Ibíd. 



través de sus subsidiarias (Cofosa y Eufores 
de las últimas dos, respectivamente). 

También hay grupos empresariales na¬ 
cionales dedicados al rubro, entre ellos 
FYMNSA que tiene 13.059 hectáreas de 
tierras, de las cuales 6.696 están forestadas. 

A estas empresas se sumó Stora Enso, 
una firma sueco-finlandesa que anunció 
en setiembre de 2006 su proyecto de pro¬ 
ducción de pasta de celulosa en Uruguay. 
Previamente había comenzado a realizar 
plantaciones en el país. 

Uno de los principales y gravísimos im¬ 
pactos del modelo forestal ha sido el cues- 
tionamiento a la posibilidad de la sobera¬ 
nía alimentaria en el territorio uruguayo. 
La Soberanía Alimentaria es el derecho de 
los pueblos a definir su política agraria y 
alimentaria sin dumping 114 ' frente a terce¬ 
ros países. 

El logro de esta soberanía implica un 
cambio integral de los modelos vigentes de 
desarrollo y la puesta en marcha de procesos 
radicales de reforma agraria integral, adapta¬ 
dos a las condiciones de cada país y región. 
“La Reforma Agraria (...) debe ser reconocida 
como una obligación de los Estados Nacionales 
donde este proceso es necesario en el marco de 
los Derechos Humanos y como una eficiente po¬ 
lítica pública de combate a la pobreza ”. (15) 

Sin embargo, “la extensión de los mo¬ 
nocultivos forestales ha implicado la contrac¬ 
ción del área cerealera y ganadera, activida¬ 
des que proveen los alimentos fundamentales 
para el logro de la seguridad y soberanía ali¬ 
mentaria de la sociedad uruguaya”A® 

Además, el desarrollo del modelo fo¬ 
restal ha generado un cambio importante 
en el uso del suelo rural, tradicionalmen¬ 
te destinado al uso pecuario y agrícola. Si 
bien junto con la promulgación de la Ley 
Forestal se definieron cuáles suelos podían 


destinarse a la actividad forestal (a través ° 

del Decreto 452/988) y cuáles no, al no Z 

establecerse la prohibición explícita para la 2 

forestación en tierras con fertilidad alta y/ 
o media alta muchas de las plantaciones se 
fueron extendiendo en este tipo de suelos. 

La Ley Forestal se constituyó así en ° 
causa estructural de este modelo, sea por ° 
determinación o por omisión, generando ^ 

una lógica ad hoc a contrapelo de la ac- ” 
tual propuesta de Ley de Ordenamiento z 

Territorial. m 

Los monocultivos forestales en el país 
gozan así de una lógica espacial que los 
beneficia de tres formas diferentes: o están 
en suelos declarados de prioridad forestal 
(con los subsidios económicos estipulados 
por ley), o en suelos de alta fertilidad y dis¬ 
ponibilidad hídrica (subsidios medioam¬ 
bientales), o en zonas cercanas a carreteras, 
centros de consumo y puertos (subsidios 
infraestructurales). 

Frente al crecimiento previsto e im¬ 
previsto de este modelo de desarrollo de 
país, el Estado no ha tomado medidas de 
planificación que consideren sus conse¬ 
cuencias, no sólo productivas, sino funda¬ 
mentalmente socioculturales. Esto supone 
una omisión estatal, una ideología de no 
posicionamiento, que esconde una clara 
opción por la vía de los hechos. Cuando el 
cumplimiento de un derecho interfiere en 
relación al cumplimiento de otro -como 
es el caso de la producción forestal, don- ~r 
de se enfrentan los derechos vinculados al 
desarrollo de las grandes empresas contra 
los de los pequeños productores- deben 
establecerse preferencias. 

Los Derechos Flumanos así entendidos 
“describen un horizonte utópico de la convi¬ 
vencia humana en relación con el cual sólo 
permiten aproximaciones”. (17) Estas aproxi- 


14 El dumping es una práctica comercial que consiste en la exportación de bienes por debajo de su valor de costo, a partir de 
subsidios a la exportación. 

15 Declaración final del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, La Habana, Cuba, 7/9/2001. 

16 Obra ya citada. Achkar, Domínguez y Pesce (2005). 

17 Democracia y totalitarismo. Franz J Hinkelammert. Editorial Departamento Ecuménico de Investigaciones. San José de Costa 
Rica (1990). 



160 


maciones son necesariamente producto de 
una ideología de desarrollo. La suposición 
de no posicionamiento por parte del Esta¬ 
do conduce a que éste pueda desentender¬ 
se de las consecuencias de su accionar. 

Consecuencias del modelo forestal 

Otro elemento a considerar es que las 
preferencias del Estado no deberían su¬ 
poner una regresividad en relación a los 
derechos ya obtenidos. Antes que nada, 
no deberían ir contra la vida, como pri¬ 
mer derecho sin el cual cualquier otro es 
imposible. El problema es resolver, más 
allá de la vida física, qué vida en términos 
culturales se debe promover, y a partir de 
allí, qué tipo de modelo de desarrollo nos 
permite aproximarnos a su satisfacción. 

Las plantaciones degradan el suelo y 
quitan el agua para la producción en pe¬ 
queños predios rurales. Impactan en la 
calidad del suelo provocando modifica¬ 
ciones en sus propiedades físicas, químicas 
y estructurales, en los aportes de materia 
orgánica al suelo y en la remoción de sus 
nutrientes y producen una disminución 
del rendimiento hídrico de las cuencas y 
de la disponibilidad de agua. 

Ya son 140 las familias de los parajes 
de Cerro Alegre, Pence, Colonia Díaz, 
Bequeló y Sadam, en el departamento de 
Soriano, dedicadas a la producción chaca¬ 
rera, las que se han quedado prácticamen¬ 
te sin agua a consecuencia de los mono¬ 
cultivos forestales. (18) Esto llevó a que la 
Intendencia Municipal de Soriano sea la 
encargada de abastecer de agua a estas po¬ 
blaciones con tanques cisterna, tanto para 
la producción como para el consumo. 

Esto marca una regresividad con res¬ 
pecto a la obligación del Estado de preser¬ 
var un recurso como el agua, que además 
en la Constitución uruguaya, a partir de 


la reforma aprobada el 31 de octubre de 
2004, se establece como un derecho hu¬ 
mano fundamental. 

Según el texto de la reforma constitu¬ 
cional, el agua debe estar prioritariamente 
destinada al consumo humano. “La ubica¬ 
ción geográfica de los monocultivos forestales 
en los territorios de la cuenca alta del río 
Santa Lucía (en donde se producen las na¬ 
cientes) compromete la cosecha de agua para 
el abastecimiento de la población residente 
del área metropolitana de Montevideo” , se¬ 
ñala un estudio. (19) 

Por su parte, el uso de agrotóxicos para 
el control de las plagas en las plantacio¬ 
nes afecta químicamente la calidad de las 
aguas. Entendiendo el derecho al agua 
como un derecho humano fundamental, 
sin el cual la vida no es posible, la regresi¬ 
vidad en el acceso al agua en buenas con¬ 
diciones para las poblaciones cercanas a las 
plantaciones es un atentado a la vida, sin 
la cual ningún derecho económico, social 
o ambiental es posible. 

En cuanto a las dimensiones sociales, 
económicas y culturales de una vida dig¬ 
na, queremos referir a las repercusiones 
que las consecuencias ambientales de las 
plantaciones tienen sobre la forma de pro¬ 
ducción en el medio rural uruguayo. 

El modelo forestal no hace más que 
favorecer a unos pocos grupos empresa¬ 
riales, mientras los sectores sociales menos 
pudientes sufren sus consecuencias am¬ 
bientales y sociales, que comprometen un 
desarrollo sustentable. 

La degradación del medio de sustento 
económico de estas poblaciones marca una 
regresividad en la satisfacción del derecho 
al trabajo. “Los Estados Partes en el Presente 
Pacto reconocen el derecho a trabajar, que 
comprende el derecho de toda persona a tener 
la oportunidad de ganarse la vida mediante 
un trabajo libremente escogido o aceptado. 


18 Realidad en Soriano: ¡Falta el agua en Cerro Alegre, Pence, Colonia Díaz, Bequeló, Sadam!. Grupo Guayubira (2006). 

19 Obra ya citada. Achkar, Domínguez y Pesce (2005). 



y tomarán medidas adecuadas para garanti¬ 
zar este derecho”) 2 ® 

Dardo Arigón, integrante de la Coor¬ 
dinadora contra los Monocultivos de Eu¬ 
caliptos y las Plantas de Celulosa de la ciu¬ 
dad de Mercedes, ha planteado que “se ha 
destruido lo que era la infraestructura pro¬ 
ductiva del Uruguay y se está perdiendo la 
calificación de esos trabajadores rurales que 
sabían cómo manejar el ganado de carne, las 
ovejas, el ganado lechero, que sabían alam¬ 
brar. Esa calificación del trabajador rural se 
ha perdido y se ha generado desocupación. O 
sea que se ha generado una destrucción del 
tejido social productivo en el Uruguay ”. (21) 

Ricardo Carrere, en base a datos del 
censo agropecuario de 2000, sostiene que 
“el remedio ha sido peor que la enfermedad y 
que la forestación ha contribuido a expulsar 
trabajadores del medio rural” ya que “en un 
total de 660.000 hectáreas, la forestación ha 
generado 2.962 empleos permanentes. Peor 
que eso imposible. Pero más aún, si se toma 
en cuenta que las plantaciones forestales han 
desplazado a otras actividades agropecuarias 
y que todas las demás actividades generan 
más empleos permanentes que la forestación, 
se llega a la conclusión de que esta actividad 
ha significado una pérdida neta de empleos 
permanentes en el sector agropecuario. En 
efecto, suponiendo que la superficie foresta¬ 
da hubiera continuado ocupada por la ex¬ 
plotación vacuna u ovina, en el primer caso 
los empleos hubieran ascendido a 3.854, en 
tanto que en el segundo habrían sido 6.058. 
Queda claro entonces que el remedio ha sido 
peor que la enfermedad y que la forestación 
ha contribuido a expulsar trabajadores del 
medio rural ”) 22) 


Trabajo “semiesclavo” 

En cuanto al “tipo” de empleo gene¬ 
rado se ha constatado trabajo en negro, 
el cobro de las herramientas a los propios 
trabajadores, el hacinamiento en el mon¬ 
te, la falta de indumentaria de seguridad, 
jornadas laborales de 14 a 16 horas, y otras 
condiciones que han sido denunciadas y 
que permiten adjetivar al trabajo en las 
plantaciones como “semiesclavo”. (23) 

El Estado ha estado omiso ante estos 
incumplimientos que van contra lo esti¬ 
pulado en el Pacto Internacional de De¬ 
rechos Económicos, Sociales y Culturales 
(PIDESC) que señala que los estados par¬ 
te deben adoptar medidas para asegurar el 
disfrute de la persona en lo que atañe a su 
salud física y mental. Para ello se establece 
“el mejoramiento en todos sus aspectos de la 
higiene del trabajo ”. (24) 

Las empresas forestales, al igual que las 
productoras de pasta de celulosa, como se 
analiza en un informe de REDES-Amigos 
de la Tierra (25) , han puesto en juego Dere¬ 
chos Elumanos, como el derecho a la salud 
y el derecho al trabajo, y obligaciones del 
Estado, como la obligación de proteger los 
derechos frente a la acción de terceros. 

Pero además, el tipo de trabajo que se 
promueve con el desarrollo forestal destru¬ 
ye un sustento social, cultural y económico 
que es fundamentalmente familiar. Esto es 
contrario al artículo 11 del PIDESC que 
señala que “los Estados Partes (...) recono¬ 
cen el derecho de toda persona a un nivel de 
vida adecuado para sí y su familia (...) y a 
una mejora continua de las condiciones de 
existencia”. 


20 Artículo 6 (parte III) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). 

21 Entrevista inédita. 

22 Uruguay: la absurda injusticia detrás de la forestación. Ricardo Carrere. Revista del Sur, noviembre de 2002. 

23 Empleos semiesclavos de la forestación. Mariana Contreras. El modelo forestal en Uruguay y el Cono Sur. Casa Bertolt Brecht 
y REDES-Amigos de la Tierra, 2005. 

24 Artículo 12 (inciso b, parte III) del PIDESC. 

25 REDES-Amigos de la Tierra Uruguay. Uruguay Sustentable (2006) Informe de Caso. Botnia y ENCE en Uruguay. Para el Tribunal 
de los Pueblos a las Transnacionales Europeas y a su accionar en América Latina y el Caribe. (Inédito). 



162 


La disminución en las posibilidades 
de trabajo de las familias dedicadas a la 
pequeña producción rural, junto con la 
concentración de la tierra en manos de 
corporaciones internacionales, obliga a las 
poblaciones a emigrar desde las áreas rura¬ 
les al medio urbano. De las 16,5 millones 
de hectáreas explotadas en Uruguay, más 
de la mitad está concentrada en un poco 
más de 4.000 establecimientos dedicados 
a la ganadería extensiva (80% de la pro¬ 
ducción agropecuaria). 

Las 56 estancias más grandes abar¬ 
can una superficie equivalente a la de los 
36.000 predios más chicos del país. El 
25% del territorio nacional cultivado es 
propiedad de extranjeros, según datos del 
Censo Agropecuario del año 2000 y del 
Instituto Nacional de Colonización. 

Como señala Washington Lockhart, 
chacarero de Mercedes, “elprimer impac¬ 
to (de las plantaciones) fue la falta de agua 
(...). Después vemos un fenómeno de migra¬ 
ción (...). La consecuencia de todo esto es que 
(el campo) se sigue despoblando cada vez 
más. Una prueba de esto, un indicador, es la 
población escolar. Yo vivo entre dos escuelitas 
rurales, están a ocho kilómetros entre sí. Hay 
una que el año que viene aparentemente va 
a cerrar y en la otra ha disminuido sensible¬ 
mente la población escolar ”) 26> 

Esta extranjerización creciente de la 
tierra pone en entredicho el cumplimiento 
del PIDESC cuando señala que “en nin¬ 
gún caso podrá privarse a un pueblo de sus 
propios medios de subsistencia”S 27) La omi¬ 
sión del Estado está en no tomar medidas 


positivas frente a las poblaciones que son 
más vulnerables a las consecuencias de este 
modelo. 

Además de la ya definida “injusticia 
ambiental”, los impactos de las políticas 
de Estado, o la ausencia de las mismas, no 
serán iguales para todos los individuos. Al 
hablar de Derechos Económicos, Sociales 
y Culturales, aludimos a derechos cuya 
particularidad es referir a las personas en 
tanto parte de grupos o comunidades de 
pertenencia y no todos los grupos están en 
condiciones de igualdad estructural/ 281 

Así como el impacto de las plantacio¬ 
nes será mayor para quienes estén cerca 
de las mismas y más importante aún para 
quienes dependan de un sustento econó¬ 
mico ambiental que el monocultivo fo¬ 
restal destruye, la consecuencia de la mi¬ 
gración tampoco es igual para mujeres y 
varones debido a sus posiciones de género, 
esto es, su posibilidad de acceso y deter¬ 
minación sobre los diversos recursos como 
consecuencia del rol cultural atribuido en 
función de la pertenencia a un sexo. 

Los indicadores mencionados por po¬ 
bladores de Mercedes llaman la atención 
también sobre una posible discriminación 
por origen social y posición económica, 
contra lo señalado en el PIDESC (29) : “Los 
Estados Partes en el presente Pacto se compro¬ 
meten a garantizar el ejercicio de los derechos 
que en él se enuncian, sin discriminación al¬ 
guna por motivos de raza, color, sexo, idioma, 
religión, opinión política o de otra índole, ori¬ 
gen nacional o social, posición económica, na¬ 
cimiento o cualquier otra condición social”. 


26 Entrevista inédita. 

27 Artículo 1 (inciso 2, parte I) del PIDESC. 

28 Dimensión cultural de la democracia. Los Derechos Humanos y las dimensiones de la democracia. Yamandú Acosta. Revista 
Relaciones, noviembre de 2005. 

29 PIDESC: Parte II, Art. 2, inc. 2. 




Informe sobre 
el derecho a la salud 

Una experiencia inédita 


Desde fines de 2005 (1) se formó en 
el Ministerio de Relaciones Exteriores 
(MRREE) un grupo ad-hoc con participa¬ 
ción del Estado y de la sociedad civil, para 
realizar una relatoría sobre la situación de 
los Derechos Económicos Sociales y Cul¬ 
turales (DESC) en Uruguay. 

Una de las finalidades del trabajo de 
este grupo es presentar ante el Comité de 
DESC de la Organización de Naciones 
Unidas (ONU) un informe sobre el cum¬ 
plimiento del Pacto Internacional de De¬ 
rechos Económicos Sociales y Culturales 
(PIDESC), que el Estado debe presentar 
cada cinco años. 


Pero más allá del cumplimiento de estas 
obligaciones estatales, elaborar una relato- 
ría trasciende su mera presentación ante 
el Comité de DESC. Consiste, además, 
en relevar problemas y profundizar en su 
comprensión para orientar a las políticas 
públicas a dar respuesta a estos problemas, 
en el marco de un nuevo tipo de relación 
entre la sociedad civil y el Estado. 


Algunas de las organizaciones de la 
sociedad civil vinculadas al derecho a la 
salud que respondieron a la convocatoria 


El proceso de trabajo 


* Autores: Fernando Borgia e Ingrid Gabrielzyk, de Alames; Lilián Abracinskas y Patricia Acosta, de CNS-Mujeres; y Andrés Urioste, 
de Mundo Afro. 

1 A partir de la asunción de Serpaj a la coordinación de la PIDHDD, Capítulo Uruguay. 


Foto: Artigas Pessio 


164 


fueron la Asociación Latinoamericana de 
Medicina Social (Alames), Mundo Afro, 
la Comisión Nacional de Seguimiento 
(CNS) de los Compromisos de Beijing y 
la CNS Mujeres. 

En representación del Estado este gru¬ 
po contó, desde el comienzo, con la par¬ 
ticipación de integrantes de la Comisión 
de Apoyo sobre Bioética del Ministerio de 
Salud Pública (MSP). 

En una segunda etapa, que se inició en 
marzo de 2006, el grupo de trabajo que¬ 
dó integrado, además, por un coordinador 
designado por la Dirección General de la 
Salud (Digesa), representantes de la Direc¬ 
ción General de Secretaría y de la Admi¬ 
nistración de Servicios de Salud del Estado 
(ASSE) del MSP. 

Luego se incorporaron delegados del 
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 
También se contó con la colaboración de una 
estudiante de Ciencias de la Comunicación, 
en el marco de su pasantía en la Plataforma 
Interamericana de Derechos Humanos, De¬ 
mocracia y Desarrollo (PIDHDD). 

El encuadre de trabajo marcó un pro¬ 
ceso conflictivo de tensiones fruto de con¬ 
cepciones diferentes sobre las característi¬ 
cas y la finalidad de la tarea que teníamos 
por delante. 

Desde el Estado nos encontramos con 
resistencias sistemáticas a una mirada que 
contemplara la concepción de cumpli¬ 
miento de las obligaciones estatales, en re¬ 
lación a los DESC y a la introducción de 
categorías analíticas en ese sentido. 

No obstante, se logró un acuerdo ini¬ 
cial verbal contemplando nuestra aspira¬ 
ción de que la tarea se orientaría a descri¬ 
bir y analizar el cumplimiento, o no, de 
las obligaciones de velar por el derecho a la 
salud de parte del Estado uruguayo. 

Para ello fue necesario profundizar en 


la comprensión de los problemas relativos 
a los derechos con el fin de elaborar po¬ 
líticas adaptadas a la situación, partiendo 
de la premisa que señala el PIDESC: “Los 
gobiernos deben asumir los compromisos 
y garantizar en forma progresiva el disfru¬ 
te de esos derechos, y presentar informes 
periódicos ante los respectivos órganos de 
vigilancia”. 

En tal sentido el grupo reconoció que 
nos encontrábamos ante una experiencia in¬ 
édita de articulación entre el Estado y la so¬ 
ciedad civil, si bien han existido experiencias 
similares como en el caso de la CNS, incluso 
en anteriores gobiernos, en instancias de ela¬ 
boración de informes de país.® 

El camino iniciado muestra la impor¬ 
tancia de ir consolidando una institucio- 
nalidad en tal sentido, con mecanismos 
claros, transparentes y de amplia partici¬ 
pación, que vaya garantizando la vigencia 
de los Derechos Humanos en Uruguay. 

El grupo de trabajo se abocó inicial¬ 
mente a analizar la propuesta metodoló¬ 
gica que presentamos las organizaciones 
sociales que participan del proceso de ela¬ 
boración del informe sobre la situación de 
los DESC: 

* Relevar los problemas relativos al 
derecho de salud que los integrantes del 
grupo temático identifican, formando una 
lista de asuntos a estudiar. 

* Intentar identificar si el problema re¬ 
levado involucra obligaciones de respetar, 
de proteger o de satisfacer. (No son exclu- 
yentes entre sí) 

* En caso que estén involucradas obli¬ 
gaciones de respetar o proteger se tratará 
de precisar el carácter de la acción que 
provoca el retroceso. 


2 Ante la ONU, Convención Belém do Pará, CEDAW, participación en el proceso de revisión de las Conferencias de Cairo y Beijing 
+5 y +10, Conferencia de Durban sobre Racismo, Xenofobia y otras formas conexas de discriminación. 



* En caso que estén involucradas obli¬ 
gaciones de satisfacer se presentarán datos 
socioeconómicos desagregados según zo¬ 
nas geográficas y grupos de diverso tipo, 
intentando detectar problemas de discri¬ 
minación, vulnerabilidad, accesibilidad 
material o económica, etc. Asimismo, se 
presentarán secuencias temporales que 
permitan comprender en profundidad la 
evolución de la situación. Por eso los da¬ 
tos complementarios que permitan com¬ 
prender las causas y la naturaleza de los 
condicionamientos estructurales también 
resultan convenientes. 

* Revisar el cumplimiento de cada uno 
de los tipos de obligaciones del Estado. 

De esta manera, acordamos que en la 
elaboración del informe debíamos transi¬ 
tar por etapas, las cuales quedarían plas¬ 
madas en la propia estructura del mismo: 

1. Una etapa de antecedentes de 2000 
a 2006, sin descuidar los factores que se 
arrastran desde la década de 1990. 

2. Una etapa descriptiva que contem¬ 
ple si el Estado promueve o no el derecho 
a la salud, cómo protege a la ciudadanía 
frente a terceros, qué políticas desarrolla, 
qué ha legislado y qué normatiza actual¬ 
mente en materia de salud. 

También describir cómo interactúa el 
Estado con las organizaciones civiles para 
promover esos derechos, en la línea de anᬠ
lisis transversales desde el enfoque de etnia, 
género, pobreza, condiciones de trabajo, 
entre otros acordados en el MRREE. 

También realizar una descripción sobre 
qué participación real se le da a la socie¬ 
dad y observar no sólo desde la atención 
a la enfermedad, y en base a indicadores 
negativos de salud, sino ajustar la mirada 


descriptiva y también la analítica al marco 
conceptual que ya está instalado como dis¬ 
curso oficial. 

3. Una etapa analítica en base al en¬ 
foque de DESC desde la perspectiva de 
los Derechos Elumanos, contemplando 
los determinantes sociales de la salud, es 
decir, cómo impactan las condiciones no 
asistenciales en la atención a la salud-en¬ 
fermedad individual y colectiva. 

4. Una etapa propositiva: El Estado 
no pueda dar cuenta sobre algunas de sus 
obligaciones, o de algunos aspectos de esas 
obligaciones, porque no posee informa¬ 
ción al respecto. En consecuencia en el ca¬ 
pítulo de propuestas y recomendaciones, 
habría que dar lugar al planteo de generar 
sistemas de información más adecuados. 

En función de estos acuerdos iniciales, 
los representantes de las organizaciones ci¬ 
viles intentamos generar debates que deja¬ 
ran en evidencia los aspectos de los DESC 
que permanecen sin atención, proponien¬ 
do la metodología que permitiera evaluar 
obligaciones, violaciones y propuestas que 
orienten el diseño de políticas públicas. 

A pesar de ello, durante el proceso de 
trabajo, nos encontramos con diferentes 
niveles de tensión y conflicto en torno a li¬ 
mitaciones recurrentemente marcadas por 
la Coordinación: 


* El Informe debe seguir la pauta que 
aportó inicialmente Cancillería en base a 
la Observación General 14. (3) 

* El Informe debe reunir la informa¬ 
ción que se encuentra disponible y sola¬ 
mente ésta. 


I bi> 


En relación al informe 


3 Integra la lista de Observaciones Generales adoptadas por el Comité de DESC. La Observación General 14 se refiere al derecho 
al disfrute del más alto nivel posible de salud (PIDESC. Art.12). 



166 


* El Informe recogerá la información 
tal cual se envía y será exclusivamente des¬ 
criptivo 

* El contenido se referirá al sistema sa¬ 
nitario. No debe necesariamente incluir la 
situación de la integralidad de los derechos 
involucrados con la realización plena de la 
salud de los ciudadanos uruguayos. 

* El contenido del informe será revisa¬ 
do por la Dirección General de la Salud, 
antes de ser enviado a la Comisión de Re¬ 
dacción del MRREE. 

En relación a la modalidad de los 
aportes 

* Solamente está aportando “construc¬ 
tivamente” aquel integrante del grupo que 
plasme por escrito sus ideas, cuestiona- 
mientos y sugerencias. 

* La discusión teórica y el análisis pre¬ 
sencial en dinámica de taller fueron siste¬ 
máticamente desestimados. 

* Primó el criterio de la practicidad y 
de la simplificación frente al criterio del 
enriquecimiento de la mirada, desde la 
metodología que en el discurso había sido 
acordada. 

* Las organizaciones propusieron, desde 
el inicio, una pauta alternativa a la enviada 
por Cancillería, en base a la mirada desde 
las obligaciones del Estado, que siempre 
fue desestimada. Cuando finalmente se 
presentó la pauta por escrito, también fue 
desechada con el cuestionamiento de que 
no se planteó con anterioridad y que no 
había tiempo de incorporarla. 

* No se trabaja sobre problemas, sino 
sobre datos proporcionados por las direc¬ 


ciones de los respectivos programas y da¬ 
tos macro socioeconómicos y sanitarios. 

En relación a cómo y dónde plasmar 
la mirada de la sociedad civil en el in¬ 
forme, se discutió largamente ante las 
siguientes alternativas: 

* En cada capítulo, cuyo ordenamien¬ 
to fue propuesto por el Estado, aportando 
información faltante. 

* Al final de cada capítulo marcando 
nuestros cuestionamientos y señalando las 
insuficiencias, sin aportar lo faltante. 

* Incorporando un capítulo exclusivo 
para plasmar la mirada desde la óptica de 
la sociedad civil. 

* No dejar aporte alguno, al no haber¬ 
se incorporado nuestras sugerencias sobre 
utilizar otras categorías para la búsqueda, 
análisis y agrupamiento de información. 

* No firmar el Informe, ni reconocer 
haber participado en el proceso de redac¬ 
ción del mismo. 

Carencias en el contenido del informe 

En principio, el informe no cumple 
con los siete objetivos de la Observación 
General N° 1. La identificación cabal de 
la situación, que el gobierno demuestre 
que está tomando medidas y que hace pú¬ 
blica la información. No se no aportaron 
puntos de comparación para monitorear 
los avances o retrocesos, ni elementos sufi¬ 
cientes que mejoren la comprensión de los 
problemas para resolverlos. 

Encontramos en este informe una ca¬ 
rencia en relación a la puesta a punto de la 
normativa vigente y en desuso en el MSP. 
Contar con esa información podría agi- 



lizar y fortalecer la legitimidad del MSP, 
pudiéndose poner en vigencia contralores, 
sin necesidad de esperar el largo proceso 
parlamentario que requiere la aprobación 
de nuevos marcos regulatorios. 

El diagnóstico no aporta suficientes 
fundamentos que permitan evaluar la 
adecuación, o no, de las soluciones imple- 
mentadas, por ejemplo, el diseño de los 
Programas Prioritarios/ 4 ' 

El documento es incompleto y no pre¬ 
senta datos desagregados según las catego¬ 
rías de transversalización acordadas en la 
Cancillería. No transparenta la situación 
de salud de la población, más allá de los 
indicadores estándar de morbimortalidad 
y socioeconómicos. 

Además, no permite visualizar particu¬ 
laridades, ni la verdadera distribución de 
los recursos en salud, su accesibilidad, sus 
determinantes sociales y su relación con 
los DESC. 

El diagnóstico tampoco incluye los as¬ 
pectos sociales y culturales de la salud y 
su impacto diferenciado hacia hombres y 
mujeres. No hay, tampoco, un diagnóstico 
por género, por edad, etnia y raza. 

En relación al género, la Observación 
General N° 14 habla del derecho a la sa¬ 
lud en lo que refiere al derecho a controlar 
la salud y el cuerpo, con inclusión de la 
libertad sexual y genésica. 

Salud sexual y reproductiva 

En las políticas de salud sexual y re¬ 
productiva la organización CNS Mujeres 
constató avances lentos, pero progresivos, 
desde 1996 a la fecha/ 5 ' Durante esta ad¬ 
ministración se destacan, particularmente, 
los nuevos programas de salud sexual y re¬ 


productiva (SSR), que incorporaron líneas 
de trabajo no tradicionales como violencia 
de género, promoción de derechos y con¬ 
dición del varón, entre otras. 

La creación del Programa Nacional de 
Salud de la Mujer y Género es un indi¬ 
cador de la importancia asignada a este 
tema, así como la elaboración de un Pro¬ 
grama Nacional de SSR. 

Sin embargo, no se lograrán superar las 
inequidades existentes entre usuarios de 
Salud Pública de Montevideo y del resto 
del país, si no se materializa una política 
integral en SSR de alcance nacional. 

Las Direcciones Departamentales de 
Salud del MSP siguen sin participar de la 
elaboración de los programas, los conocen 
poco y éstos no siempre responden a las 
necesidades particulares de los diferentes 
departamentos del país. 

En el discurso se busca superar la tra¬ 
dición del modelo materno-infantil, hacia 
una política integral de atención que atien¬ 
da las necesidades de hombres y mujeres 
en materia de SSR. Pero los últimos decre¬ 
tos presidenciales en este terreno vuelven 
a restringir las prioridades en salud hacia 
las mujeres, en los criterios más curativos 
o relacionados a la maternidad (gratuidad 
para el control de embarazo, para exáme¬ 
nes preventivos genito-mamarios y pro¬ 
moción de la lactancia materna). 

Además, la posición personal del presi¬ 
dente Tabaré Vázquez sobre la práctica del 
aborto voluntario no sólo ha obstaculiza¬ 
do el tratamiento legislativo del problema, 
sino que ha restringido las acciones en sa¬ 
lud que permitan abordar la práctica inse¬ 
gura del aborto. 

Las políticas de salud deben incluir 
a hombres y mujeres a lo largo del ciclo 


4 Se trata de programas orientados a la prevención, el diagnóstico precoz, el tratamiento y la rehabilitación en forma oportuna. 
Los programas en curso son: Programa Nacional de Salud Mental, Programa Nacional para el Control del Tabaco, Programa Na¬ 
cional de Prevención de Accidentes de Tránsito, Programa Nacional de Nutrición, Programa Nacional de ITS-SIDA, Programa Na¬ 
cional de Salud Bucal, Programa Nacional de Adolescencia, del Adulto Mayor, de Discapacidad, de la Mujer y Género, y Programa 
Nacional del Control del Cáncer (Fuente: MSP). 

5 En base a un monitoreo sistemático en políticas de salud sexual y reproductiva que la CNS desarrolla desde 1998. 




vital, en función de su raza, etnia, capa¬ 
cidad, orientación, identidad, nivel so¬ 
cioeconómico. 

Identificamos un vacío de referencias 
en relación a la atención a población pri¬ 
vada de libertad, especialmente en el sec¬ 
tor carcelario masculino. Asimismo, falta 
información sobre la atención sanitaria de 
menores internados en hogares del Insti¬ 
tuto del Niño y Adolescente del Uruguay 
(INAU). 

La salud y los problemas étnico-raciales 

Se nota la falta de desarrollo en políti¬ 
cas sanitarias que involucren cortes epide¬ 
miológicos, socioeconómicos y analíticos 
de etnia, discapacidad, género y discrimi¬ 
nación social de cualquier índole. 

En cuanto las cuestiones referidas a 
la condición étnico/racial de individuos 
afrodescendientes en el marco del respe¬ 
to de los Derechos Humanos siempre han 
provocado polémicas. 

Generalmente las estrategias de desa¬ 
rrollo y empoderamiento en estos temas 
no siguen linealmente las directrices de 
acción que sugiere la ONU, pero los re¬ 
sultados pueden apreciarse en el grado de 
profundización conceptual que alcanzan 
estas reivindicaciones, como sucedió en 
la última y tercera Conferencia Mundial 
Contra el Racismo. 

En el campo de los procesos y los sis¬ 
temas de salud ocurre más o menos lo 
mismo. Es muy incipiente la información 
científico-técnica que permita establecer 
puentes seguros entre la concreción de la 
práctica médica, la formación médico-sa¬ 
nitaria y los tomadores de decisión en ám¬ 
bitos públicos y privados. 

Diferentes propuestas desde la socie¬ 
dad civil de origen afro llegan a estos lu¬ 
gares partiendo de conocimientos ances¬ 
trales decodificados, del resultados de las 




alianzas políticas, del conocimiento pro¬ 
pio sobre la inequidad en salud y, de un 
tiempo a esta parte, desde la producción 
que hacen algunas agencias internaciona¬ 
les de cooperación realmente interesadas. 
Lamentablemente corren la misma suerte: 
invisibilidad, negación y un “paternalis- 
mo” autoritario. 

La ausencia de estadísticas apropiadas 
de corte étnico aparece como una de las 
mayores dificultades con que se enfrenta 
el actual modelo sanitario. Existen algu¬ 
nas áreas donde se encuentra y se pide 
recabar este tipo información, pero luego 
no son incorporadas en la sistematización 
de estadísticas vitales que lleva adelante el 
MSP. El ambiente laboral de la salud 
está también permeado de los mismos 
prejuicios que en el resto de la sociedad. 
Sin embargo, no se puede precisar cuánto 
tiene que ver esto con los problemas rea¬ 
les de convivencia de la función médica 
con comunidades discriminadas racial¬ 
mente. 

Es posible que se generen mecanismos 
de discriminación racial y exclusión en 
términos de asistencia en ambientes don¬ 
de prima una alta competitividad, y un 
elevado nivel de profesionalismo y corpo- 
rativismo. De esto tampoco se da cuenta 
en este informe. 

Por otra parte, en cuanto al funciona¬ 
miento del MSP que incide en la eficacia 
de su gestión, el informe no registra la des¬ 
coordinación entre Digesa Y ASSE, que 
dificulta la ejecución de las prestaciones. 

Tampoco se pone en evidencia la fal¬ 
ta de interconexión entre los diferentes 
programas de la Digesa, desde una vi¬ 
sión integradora del abordaje de salud 
de la población. En este sentido no apa¬ 
recen referencias en relación a ASSE, 
las instituciones de asistencia médica 
colectiva (IAMC), los hospitales Policial 
y Militar, el Banco de Seguros del Esta- 




do (BSE), el Banco de Previsión Social 
(BPS), las clínicas de venta de servicios 
tecnológicos y la medicina privada. Esto 
impide evaluar la pertinencia de las 
prestaciones. 

Algunos aciertos del informe 

El informe reconoce que la normativa 
vigente y el actual sistema fiscalizador del 
Estado no responden adecuadamente a las 
inquietudes públicas y políticas sobre el 
impacto que los determinantes ambienta¬ 
les y laborales ejercen en la salud. 

También presenta avances en el diseño 
y la instalación de un Sistema Nacional 
Integrado de Salud (SNIS), sobre la base 
de la equidad y la justicia social. 

Se reconoce el esfuerzo programático 
basado en necesidades de la población 
uruguaya, en algunos casos, incorporan¬ 
do variables de género, clase social, etnia. 
También hubo un esfuerzo por comenzar 
a generar procesos de organización de los 
usuarios del sistema de salud. 

Además, se reconoce la importancia de 
los convenios firmados entre el Ministerio 
de Desarrollo Social (Mides) y los gobier¬ 
nos de Venezuela y Cuba para la atención 
ocular de población en extrema pobreza. 

Recomendaciones 

Es necesario mejorar el diagnóstico y 
rediseñarlos, según la metodología de las 
organizaciones que tienen saber acumula¬ 
do en la redacción de informes sobre De¬ 
rechos Elumanos. Esto propiciará pautas 
claras para el diseño articulado, integral y 
eficaz de políticas orientadas a trabajar so¬ 
bre las causas estructurales que impiden el 
ejercicio del derecho a la salud. 

El diagnóstico debe arrojar luz sobre 
los vacíos en lugar de centrarse en la des¬ 
cripción de lo que se está haciendo. Re¬ 


comendamos dejar constancia del vacío 
en cuanto a la incorporación de los pro¬ 
fesiones sociales en los equipos de salud. 
Recomendamos reseñar las normativas vi¬ 
gentes, y su correspondencia con las leyes 
nacionales, con las recomendaciones de la 
Organización Mundial de la Salud (OMS) 
y los acuerdos y programas suscritos por 
Uruguay en convenciones y conferencias 
de la ONU y con los acuerdos y pactos 
vigentes a nivel del Derecho Internacional 
en materia del derecho a la salud. De la 
misma manera, poder visualizar los vacíos 
en la reglamentación en relación al PI- 

DESC. 

En este sentido, y en particular en re¬ 
lación a obligaciones para eliminar la dis¬ 
criminación de etnia y raza, varios orga¬ 
nismos internacionales señalan la impor¬ 
tancia de relevar y sistematizar de manera 
correcta esta información. En nuestro 
país, en años inmediatos a la Conferencia 
Mundial Contra el Racismo se experimen¬ 
tó una gran actividad y el relacionamiento 
entre el Estado y la sociedad civil dejó sen¬ 
tadas las bases para un trabajo conjunto. 

Una propuesta a considerar sería vol¬ 
ver a acercar a expertos y autoridades de 
la Organización Panamericana de la Salud 
(OPS) para que vuelvan a prestar su cola¬ 
boración, esta vez con las actuales autori¬ 
dades. 

También sería interesante realizar algún 
estudio marco sobre algunas de las patolo¬ 
gías que afectan de manera diferenciada y 
dramática a individuos afrodescendientes. 
Seguramente de las conclusiones que se 
puedan extraer de enfermedades como la 
anemia falciforme, y sus connotaciones en 
el sistema de salud, se resolverá positiva¬ 
mente la realidad sanitaria para muchas 
familias de este origen. 

En tal sentido es necesario generar 
sistemas de información actualizados por 
corte de género, etnia, localización territo- 



170 


rial y área laboral, que posibiliten el con¬ 
tralor del cumplimiento de los DESC. 

Insuficiencias en el proceso de trabajo 

Diversos factores impidieron la con¬ 
solidación de instancias de diálogo en el 
grupo. Básicamente operó una limitación 
sistemática desde el Estado en cuanto a los 
tiempos a dedicarle a la confrontación. 

Asimismo, encontramos un acceso li¬ 
mitado a la información. No se llevó acta 
de reuniones que permitieran registrar los 
acuerdos, el seguimiento de su cumpli¬ 
miento o sus incumplimientos posteriores, 
así como el registro que habilitara conocer 
el número de aportes conceptuales realiza¬ 
dos y puestos sobre la mesa de discusión. 

Se visualizó un excesivo pragmatismo, 
y cierta desconfianza, respecto a la verda¬ 
dera finalidad del trabajo que era articular 
con los representantes de la sociedad civil. 

Aciertos en el proceso de trabajo 

El trabajo conjunto dio como resul¬ 
tado un informe. Aunque los miembros 
de la organizaciones sociales no hayamos 
encontrado la vía de incorporar nuestra 
mirada en el mismo, se habilitó la posibili¬ 
dad de incluir un capítulo con los aportes 
discrepantes. 

Consideramos positivo el logro de ha¬ 
ber conformado el grupo de trabajo man¬ 
teniendo cada parte su propio perfil, lo 
que fue posible en virtud de las reuniones 
periódicas con nuestros pares convocadas 
desde la Coordinación de la PIDE1DD. 

No se puede decir que la comunicación 
en lo que respecta a aspectos organizativos 


y de funcionamiento no fuera fluida, sobre 
todo vía email. Disponíamos, asimismo, 
de un lugar adecuado y agradable para los 
encuentros de trabajo. 

El clima de confrontación que fuera 
mencionado se mantuvo entre márgenes 
de respeto y sentido común. Asimismo, 
se contemplaron las diversas dificultades 
personales para la participación plena, 
adecuándose los tiempos y horarios en 
función de ellas. 

Conclusiones 

La experiencia realizada puede evaluarse 
como positiva, debido a que es la primera 
vez que el Estado y la sociedad civil se abo¬ 
can a la tarea de cumplir con una demanda 
formal que la comunidad internacional le 
exige al país. Fue necesario -en muy poco 
tiempo- reconocerse en las diferencias y en 
la necesaria complementariedad de los dife¬ 
rentes saberes acumulados. 

Al mismo tiempo, quedó en evidencia 
la dificultad del Estado para generar espa¬ 
cios que cuestionen sus políticas de Dere¬ 
chos Elumanos o, mejor dicho, la falta de 
las mismas en múltiples áreas, aún cuando 
esto se plantea no de manera opositora, 
sino propositiva. 

El informe no recoge la perspectiva de 
derechos y presenta, además, un diagnós¬ 
tico incompleto del estado de situación del 
derecho a la salud en Uruguay. El aporte 
de la sociedad civil viene a cuestionar es¬ 
tas carencias más que a suplir los vacíos 
de información, constituyendo éste en un 
primer paso en el camino de construir una 
mirada oficial, desde el encuadre de los 
DESC en el país. 




/ o 

Genero § 

n 

> 

“Los Derechos Humanos de la mujer y de la niña son parte inalienable, integrante e 
indivisible de los Derechos Humanos universales. La plena participación, en condiciones de 

igualdad, de la mujer en la vida política, civil, económica, social y cultural en los planos ^ 

nacional, regional e internacional y la erradicación de todas las formas de discriminación * 

basadas en el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional. ” ” 

Declaración y Programa de Acción de Viena 


El presente artículo no pretende ser un 
análisis del estado de situación de los dere¬ 
chos civiles, políticos, económicos, socia¬ 
les y culturales de las mujeres uruguayas, 
sino apenas anotar brevemente alguna de 
las novedades que se han producido en la 
materia durante el año 2006. Este año las 
tradicionales conmemoraciones del Día 
Internacional de la Mujer, parecían estar 
llamadas a mostrar los avances en el cum¬ 
plimiento de los compromisos formulados 
por el gabinete ministerial el 8 de marzo 
anterior, en un acto representativo del ma¬ 
yor compromiso con los derechos de las 
mujeres expresado por gabinete uruguayo 
alguno. Sin embargo, un confuso episodio 
consiguió opacar el acto gubernamen¬ 
tal, indignar a las mujeres organizadas y 
preocupar a más de un defensor de la de¬ 
mocracia y la laicidad del Estado. El 7 de 
marzo, el diario El Observador, publicaba 
que en una reunión de “cabezas de lista” 
de los sectores frenteamplistas, el vicepre¬ 
sidente de la República, Rodolfo Nin No- 
voa, habría informado que de aprobarse 
un proyecto de despenalización del abor¬ 
to, el presidente Tabaré Vázquez lo vetaría, 
y que si el Parlamento levantaba el veto 
dispondría la disolución de las cámaras le¬ 
gislativas y llamaría a nuevas elecciones. (1> 

Si bien la postura contraria a la despe¬ 
nalización del aborto de Vázquez es conoci¬ 


da desde la campaña electoral de 1994, no 
dejó de asombrar que un presidente progre¬ 
sista se ubicara frente a la eventualidad de la 
sanción de una nueva regulación del abor¬ 
to, de la misma manera que en su momen¬ 
to lo hiciera el presidente Jorge Batlle, que 
también había adelantado su veto a una ley 
sobre los derechos reproductivos. 

La Coordinadora de organizaciones so¬ 
ciales de defensa de la salud reproductiva 
(2> ha visto el anuncio del veto presidencial 
como un mecanismo coercitivo: “El señor 
presidente de la República, ciudadano doctor 
Tabaré Vázquez no puede imponer su verdad, 
desconociendo los mecanismos democráticos y 
la opinión déla ciudadanía (...) Quienjamás 
va a vivir en su propio cuerpo la experiencia 
de un embarazo no deseado debe - por los 
menos- tener la sensibilidad de reconocer que 
la decisión última le compete a las mujeres”. 

La misma Coordinación en carta a los 
parlamentarios, recordó que “El Proyecto 
de Ley de Defensa de la Salud Reproductiva 
obtuvo la aprobación de la Cámara de Di¬ 
putados en diciembre de 2002 en el marco 
de una extraordinaria movilización y debate 
ciudadano. En 2004 las encuestas de opinión 
pública establecían que 63% de las y los en¬ 
cues t ados, apoyaban este Proyecto de Ley. Su 
rechazo por el Senado estuvo condicionado 
por la circunstancia especialmente relevante 
del pronunciamiento del entonces Presidente 


1 Diario El Observador, 7 Mar. 2006 

2 Conformada por PIT-CNT, Mundo Afro, diversas organizaciones de Derechos Humanos y prácticamente todas las organizacio¬ 
nes de mujeres. 



172 


de la República sobre su intención de interpo¬ 
ner un veto’en caso que el Senado lo aprobase. 
Como se recordará, algunos votos negativos se 
fundaron en la “inoportunidad” de propiciar 
una confrontación entre legisladores del parti¬ 
do de gobierno y el titular del Poder Ejecutivo. 
Habiendo mayoría de legisladores a favor del 
Proyecto de Ley, este se frustró por la interpo¬ 
sición de un recurso fuertemente cuestionable 
en su legitimidad democrática, como es la pre¬ 
sión política ejercida desde el Poder Ejecutivo 
para evitar un pronunciamiento del Legisla¬ 
tivo. "Terminaba señalando que el anuncio 
del veto “parece haberse instalado como una 
rutina político institucional que consideramos 
altamente perjudicial, tanto para la realidad 
que espera de los cambios legales necesarios 
como para la profundización de la vida de¬ 
mocrática del país. Nos asiste una fuerte pre¬ 
ocupación por esta dinámica, que de mante¬ 
nerse y reproducirse, establecería una virtual 
censura previa a la apertura del debate sobre 
cualquier iniciativa que no contara de ante¬ 
mano con el visto bueno del Ejecutivo. ’ <3) 

Lo cierto es que el anunciado veto ya 
ha producido resultados: al menos dos 
senadores de la bancada de gobierno han 
anunciado que no votarán el proyecto para 
no enfrentarse con “su” presidente. Si bien 
la mayoría de los senadores frenteamplistas 
mantienen su voluntad de votar a favor, 
con estos anuncios la suerte del proyecto ha 
quedado en manos de al menos tres sena¬ 
dores de la oposición cuyos votos harán fal¬ 
ta para que el Senado apruebe el proyecto y 
pueda pasarlo a la Cámara de Diputados. 

Avances 

Una novedad positiva en materia de 
derechos de las humanas es que la anun¬ 
ciada voluntad política del gobierno, 
aunque lentamente, pareciera comenzar a 
concretarse en acciones y programas. 


Particularmente, son destacables los 
avances en el Ministerio del Interior que 
ha modificado el escalafón del personal 
subalterno, suprimiendo una norma que 
establecía que las mujeres policías sólo po¬ 
dían ascender cuando quedaban vacantes 
exclusivamente en la Policía Femenina; 
de tal manera los hombres tenían muchas 
más posibilidades de ascenso que las muje¬ 
res en igualdad de condiciones. 3 (4) 

Por su parte el Ministerio de Salud 
Pública ha implementado el Programa 
de Salud de la Mujer y Género que busca 
trascender el abordaje sobre la salud de las 
mujeres centrado en la maternidad, con 
programas integrales que comprendan sa¬ 
lud sexual y reproductiva, anticoncepción, 
maternidad y aborto sin riesgos, salud de 
adolescentes, climaterio y tercera edad, e 
incorpore la condición masculina como 
una variable de la salud de las mujeres. El 
principal objetivo que se ha planteado el 
programa es la inclusión del despistaje de 
violencia doméstica en las consultas del 
primer nivel de atención. 

Todos los programas del Ministerio 
de Desarrollo Social buscan contribuir no 
sólo a la superación de la indigencia sino 
también a las desigualdades de género. Por 
ejemplo, el PANES tiene como beneficia- 
rias a 156.500 mujeres de las cuales el 40% 
son niñas, las que representan el 52% del 
total de los amparados. El 59% de los/as je¬ 
fes/as de hogar atendidos son mujeres. Más 
del 70% de los/as beneficiarios/as de Traba¬ 
jo por Uruguay y el 80% de los/as partici¬ 
pantes en Rutas de salida también lo son. 

El Instituto Nacional de las Mujeres 

A fines de 2005 se aprobó la ley de 
Presupuesto Nacional 2005-2009, y así el 
viejo e inoperante Instituto Nacional de la 
Familia y la Mujer - que había pasado del 


3 Disponible en internet: http://www.convencion.org.uy/aborto/Carta 

4 Faroppa, Juan. "La situación en el MI". En: Presupuesto y Rendiciones de Cuentas con perspectiva de género. 




MEC, al Mides a principios de año - cam¬ 
bió su denominación a Insdtuto Nacional 
de las Mujeres (Inamu). 

La Ley N° 17.930 del 23 de diciembre 
de 2005 le asignó como comeados: 

* “Ejercer, como ente rector de las po¬ 
líticas de género, las funciones de promo¬ 
ción, diseño, coordinación, articulación, 
ejecución, así como el seguimiento y la 
evaluación de las políticas públicas. 

* Garantizar el respeto de los Derechos 
Humanos de las mujeres, integrando la 
igualdad de oportunidades y derechos a 
los derechos políticos, económicos socia¬ 
les y culturales. 

* Promover una ciudadanía plena, ga¬ 
rantizando la inclusión social, política, 
económica y cultural de las mujeres, así 
como su participación activa en el proceso 
de desarrollo nacional. 

* Velar por el cumplimiento de los 
compromisos internacionales que el país 
ha suscrito en materia de género y reali¬ 
zar y ejecutar, dentro de sus posibilidades 
financieras, los convenios internacionales 
de cooperación vinculados a dicho cum¬ 
plimiento. 

* Promover el acceso de las mujeres a 
los recursos, las oportunidades y los ser¬ 
vicios públicos, de manera de contribuir 
a erradicar la pobreza, fortaleciendo su ca¬ 
pacidad productiva mediante el acceso al 
empleo, el crédito, las tierras, la tecnología 
y la información. 

* Garantizar el acceso y la plena parti¬ 
cipación de la mujer en las estructuras de 
poder y en la adopción de decisiones.” 

Tantos e importantes deberes sin em¬ 
bargo cuentan con una muy exigua dota¬ 
ción presupuestal para ser cumplidos, ya 
que según la Directora General del Mides, 
Diana Marcos: “Estimamos que el Insti¬ 



tuto Nacional de las Mujeres tendría como Z 
asignación presupuestal $U 6.000.000 para - 
sueldos, $U 4.000.000 para gastos y $U ~ 
2.000.000para inversiones. ’ í5) Seguramen- J 
te es esta limitante la que ha hecho que, o 
entre otras cosas, el país no participara 
en importantes reuniones internacionales ™ 

donde se consideraban diferentes aspectos ™ 

de la situación de las mujeres. ° 

Esta carencia de fondos genuinos ha 
sido atemperada hasta la fecha con asig¬ 
naciones de la cooperación internacional 
(6) , no obstante lo cual la Bancada Bica- 
meral Femenina anotaba que el Inamu se 
enfrenta a “la imprescindible necesidad de 
un plantel mayor”. 17 ' 

Pese a la limitación tanto de recursos 
humanos como materiales, el Inamu ha 
realizado una multifacética actividad desa¬ 
rrollando seminarios y reuniones, muchas 
veces contando con el apoyo de organis¬ 
mos internacionales u organizaciones de 
mujeres de la sociedad civil. 

Sin duda lo más destacable de su activi¬ 
dad es la campaña “Tenemos un Plan” y la 
realización de las asambleas departamen¬ 
tales de mujeres, iniciativas que se enmar¬ 
can en lo que será el Primer Plan Nacional 
de Igualdad de Derechos y Oportunida¬ 
des. Al momento de escribir este artículo 
se han realizado las primeras asambleas en 
algunos departamentos del interior con 
gran participación y con aportes significa¬ 
tivos para la concreción del Plan. ~ 

Haciendo referencia al mencionado 
Plan el 8 de marzo de 2006 el Presiden¬ 
te de la República Dr. Tabaré Vázquez 
había señalado “La igualdad ante la ley y 
ante la vida es un derecho de todos y todas 
las ciudadanas del mundo. Y ese derecho a la 
igualdad se consagra con políticas de igual¬ 
dad. Por eso me parece muy oportuno que en 
este Día Internacional de la Mujer, nuestro 


5 Marcos. D."EI presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social". En: Presupuesto y Rendiciones de Cuentas con perspectiva de 
género, Bancada Bicameral Femenina. UNIFEM, PNUD. 2006 

6 No fue posible determinar la totalidad de las agencias donantes y los montos correspondientes de la ayuda brindada. 

7 Marcos D. ob. cit. 




174 


Instituto Nacional de las Mujeres efectúe el 
lanzamiento del primer Plan Nacional de 
Igualdad de Derechos y Oportunidades. Al 
hacerlo, está reafirmando y concretando un 
compromiso asumido por el Gobierno Na¬ 
cional en su conjunto hace hoy exactamente 
un año. ” 

Leyes y política 

No son muchos los avances legislativos 
que se registran hasta la fecha de escribir 
este informe, pero es factible que antes de 
finalizar el año otras leyes queden sancio¬ 
nadas. Desde nuestra perspectiva merece 
subrayarse la aprobación en este período 
de tres leyes: 

La Ley N° 17.938 del 21 de diciembre 
2005, que finalmente derogó el aberrante 
artículo 116 del Código Penal, que esta¬ 
blecía: “El matrimonio del ofensor con la 
ofendida extingue el delito o la pena en su 
caso, tratándose de los delitos de violación, 
atentado violento al pudor, estupro y rapto”. 

LaLeyN 0 17.957 del 18 de abril 2006, 
que crea el Registro de Deudores Alimen¬ 
tarios, donde se inscribirán aquellos que 
adeuden más de tres cuotas de una pen¬ 
sión de alimentos a la que están obligados. 
La anotación en el registro invalidará la 
obtención de tarjetas de crédito y présta¬ 
mos bancarios y la imposibilidad de con¬ 
tratar con el Estado. Con esta ley los y las 
legisladoras buscan dotar de herramientas 
a los jueces para disminuir el incumpli¬ 
miento de las pensiones alimenticias, que 
según estimaciones de un reciente estudio 
de la Udellar y Unicef, alcanza al 61% de 
los menores, que no perciben una transfe¬ 
rencia, entendida como el pago regular en 
dinero o como un gasto habitual del cual 
el padre se hace cargo. (8) 

La aprobación de la Ley N° 18.026, del 
25 de setiembre 2006, de cooperación con 
la Corte Penal Internacional en materia de 


lucha contra el genocidio, los crímenes de 
guerra y lesa humanidad, implica no sólo 
un avance en materia de Derechos Huma- 
nosen general, sino también constituye un 
adelanto muy significativo en la concep- 
tualización de las normas nacionales en 
materia de género. 

Si bien la sub-representación de las 
mujeres en todas las esferas de decisión en 
nuestro país se mantiene, ha habido bue¬ 
nas noticias en la materia: la recomenda¬ 
ción emanada del congreso del PIT-CNT 
sobre la cuotificación en la participación 
de la conducción sindical, la resolución 
de la Vertiente Artiguista que establece 
un obligatorio 30% como mínimo para 
la participación de las mujeres en sus ór¬ 
ganos de conducción y el ingreso de una 
mujer a la Suprema Corte de Justicia tras 
largos años en que dicho organismo fuera 
íntegramente compuesto por hombres. 

Un avance importante es el incremen¬ 
to de información de calidad del que se 
dispone sobre la situación de las mujeres 
uruguayas. El Instituto Nacional de Es¬ 
tadística ha introducido una serie de pre¬ 
guntas en la Encuesta Nacional de Elogares 
Ampliada 2006 que está llevando a cabo y 
en acuerdo con Inamu ha publicado los 
“Indicadores de género 2001 - 2004”. Por 
su parte un consorcio interinstitucional 
convocado por el Fondo de Población de 
las Naciones Unidas (UNFPA) está lle¬ 
vando a cabo el “Proyecto Género y Gene¬ 
raciones”, que incluye una gran encuesta 
sobre la reproducción social y biológica de 
la población uruguaya, cuyos resultados se 
hna comenzado a difundir este año. Has¬ 
ta ahora el país contaba sólo con una En¬ 
cuesta Nacional de Fecundidad realizada 
en 1986, lo que potencia la trascendencia 
de la información recabada. 

Varios trabajos publicados en el año 
arrojan luz sobre la situación de algunos 
colectivos de mujeres poco visibilizados y 


8 Asignaciones familiares, pensiones alimenticias y bienestar de la infancia en Uruguay. Universidad de la República y Unicef. 




cuyos Derechos Humanos son usualmente 
vulnerados, como son las mujeres privadas 
de libertad y las mujeres y niñas tratadas. 

El informe sobre “Situación de las 
Mujeres Privadas de Libertad en el Uru- 
guay” (9> llegó a la conclusión de que el “Es¬ 
tado no cumple la normativa internacional 
en la materia (en particular con las Reglas 
Mínimas para el tratamiento de los reclusos), 
y por lo tanto los Derechos Humanos no tie¬ 
nen el carácter de universalidad para con las 
mujeres privadas de libertad. ” 

Según este informe la situación que 
sufren las mujeres reclusas (5.6% de las 
personas recluidas) se produce “al encon¬ 
trarse privadas de libertad bajo un modelo 
de encierro androcéntrico y que, por tanto, 
responde a las necesidades y realidades mas¬ 
culinas, desconociendo necesidades y derechos 
propios de su condición de género. ” 

Recluidas en edificios con una infres- 
tructura inadecuada, que en la mayoría de 
los casos son o dependencias policiales o 
anexos de los establecimientos para hom¬ 
bres, se constató un “casi nulo acceso de las 
mujeres privadas de libertad a las actividades 
laborales y educativas en las cárceles departa¬ 
mentales”, con lo cual difícilmente podrán 
acceder a los beneficios de la ley de huma¬ 
nización de las cárceles. Esta situación es 
particularmente grave si se considera que 
muchas de ellas buscan trabajar durante su 
reclusión para poder seguir manteniendo 
a sus hijos. Las más de las veces, se carece 
de espacios adecuados e independientes en 
las cárceles que garanticen el respeto de los 
derechos de los/as niños/as hijos/as de las 
reclusas. 



La discriminación que existe extramu- o 
ros se reproduce y acentúa al interior de los - 
centros penitenciarios de mujeres, donde ~ 
se les niega por ejemplo el derecho a la vi- J 
sita íntima, o donde se les imparten cursos 0 
“para mujeres” que, como señala el infor- 
me “no siempre confieren independencia ni ™ 
posibilidades de real inserción laboral”. ™ 

Es auspicioso que tan categóricas con- ° 
clusiones emanen de un equipo en el que 
figuran representantes de organismos pú¬ 
blicos en cuyas manos estará resolver la 
situación diagnosticada. 

Con respecto a las mujeres y niñas 
traficadas, Uruguay ha sido incluido por 
primera vez en el Informe anual del De¬ 
partamento de Estados Unidos de Améri¬ 
ca, sobre Trata de Personas. En él se afir¬ 
ma que “Uruguay es cada vez más un país 
fuente de trata de mujeres y menores con el 
fin de explotación sexual, y país de destino 
y tránsito de trabajo forzado”. Se subraya 
además que “La información reciente¬ 
mente disponible que indica una creciente 
preocupación por el número de menores 
en el país que caen víctimas de la trata de 
personas, y especialmente la trata de per¬ 
sonas para la explotación sexual con fines 
comerciales”. 9 (10) 

Compartiendo esta preocupación se ha 
publicado recientemente el trabajo “Invi¬ 
sibles y silenciadas. Aportes y reflexiones 
sobre la trata de personas con fines de ex¬ 
plotación sexual comercial en Uruguay”, ~ 
de la Dra. González Perrett y la Lie. Tuana 
Nageli, realizado para la Organización In¬ 
ternacional para las Migraciones que llega 
a similares conclusiones. 


9 Realizado por el Consejo de Educación Secundaria, ONG Anima, Comisionado Parlamentario, Patronato Nacional de Encarcela¬ 
dos y Liberados, Patronato Departamental de Canelones, Serpaj, Instituto Nacional de Criminología, Inamu, Dirección Nacional 
de Cárceles, ministerios del Interior y de Salud Pública 

10 Departamento de Estado EEUU. Informe 2005 sobre Trata de Personas. 3/06/05. Citado por Margarita Navarrete en la reunión 
fundación de la Red Latinoamericana y del Caribe contra la Trata de Personas. Santo Domingo, 25-30 Abr. 2006. 





Seguridad Social* 

Luces y sombras 


176 


Desde la perspectiva de la lucha de los 
pueblos por sus derechos, la seguridad 
social constituye un Derecho Humano 
fundamental que se fue conquistando y 
construyendo a lo largo de décadas. Como 
resultado de estos procesos, hoy es reco¬ 
nocido en el marco del Derecho Interna¬ 
cional en documentos fundamentales tales 
como el Pacto de Derechos Económicos 
Sociales y Culturales del Sistema Inter¬ 
nacional (PIDESC) o en el Protocolo de 
San Salvador del Sistema Interamericano. 
Estos tratados han sido ratificados por el 
Estado Uruguayo, lo que confiere un res¬ 
paldo jurídico y le impone una serie de 
obligaciones. 


El sistema de seguridad social en Uru¬ 
guay es fruto de un proceso histórico de 
acumulación de medidas gestadas a partir 
de las presiones de grupos corporativos 
vinculados a ramas laborales y de su rela¬ 
ción con los partidos políticos. 

En las últimas décadas la informali- 
zación creciente del mercado de trabajo 
introdujo un nuevo problema para un 
sistema de seguridad social que fue con¬ 
cebido como un conjunto de prestaciones 
destinadas a cubrir determinados riesgos, 
aplicadas a trabajadores del sector formal 
de la economía. La tendencia de la últi¬ 
ma década indica que cada vez más per¬ 
sonas, por ser excluidas del sector formal 


* Autor: Fernando Willat (Serpaj) -PIDHDD-UY 


Foto: Artigas Pessio 





resultaran además excluidas del sistema 
de la seguridad social: los más pobres de 
la sociedad, los que se vuelven más invisi¬ 
bles, más desprotegidos, los mismos que 
por los procesos de segregación residen¬ 
cial han sido expulsados hacia las zonas 
periféricas de las ciudades. Precisamente 
para ellos el sistema de seguridad resulta 
inexistente. 

En las últimas administraciones el Es¬ 
tado ha violado el derecho a la seguridad 
social: por omisión respecto de la adop¬ 
ción de medidas con el fin de lograr una 
progresiva incorporación de todos y todas 
a las prestaciones, y por adoptar otras que 
resultaron regresivas en cuanto a los nive¬ 
les de satisfacción de este derecho. Esto 
fue denunciado continuamente por el 
equipo representación de los trabajadores 
en el Banco de Previsión Social (ERT). Las 
señales más recientes del Estado son alen¬ 
tadoras en cuanto a esperar un cambio. 
Pero para ello debería repensarse el siste¬ 
ma de seguridad social como una política 
pública construida a partir de la matriz de 
obligaciones del Estado que derivan del 
PIDESC. 

La inadecuación del sistema 

Una investigación del año 2003 del 
ERT, el Instituto de Comunicación y De¬ 
sarrollo (ICD) y la Fundación Friedrich 
Ebert Stiftung en Uruguay (Fesur) sobre 
los problemas del sistema mirado desde 
una perspectiva de género releva carencias 
por la inadecuación del sistema a la reali¬ 
dad social. (1) 

Las tendencias demográficas indican 
que en Uurguay existe una baja fecundi¬ 
dad general, que provoca el aumento de 
la relación de dependencia de los adultos 
mayores con respecto a las personas acti¬ 
vas. No obstante, existe una doble norma 
demográfica: por un lado baja fecundidad 



en los estratos socioeconómicos medios y ° 

altos, conjuntamente con tasas más altas Z 

de fecundidad en los estratos bajos, que í 
lleva a la reproducción intergeneracional 
de la pobreza y al aumento de hogares 1 
monoparentales con jefa mujer en dichos > 
sectores. Se ha registrado un incremento m 
sostenido y muy significativo de las parejas c 
sin vínculos formales. - 

ffay una inadecuación de los sistemas > 
de protección social a la actual estructura 
de necesidades y riesgos que es producto ° 
de la inestabilidad familiar, el incremento ~ 
de hogares atípicos y las bajas posibilida¬ 
des de generar ingresos de los trabajadores 
más jóvenes. En la década del 60 se su¬ 
ponía que los riesgos sociales más graves 
ocurrían en la vejez, y por eso se priorizó 
relativamente el mejoramiento de las ju¬ 
bilaciones. Sin embargo, la incidencia del 
riesgo social se ha ido desplazando hacia la 
juventud y las familias jóvenes, situación 
que no ha sido contemplada debidamente 
aún por los sistemas de seguridad social. 

Esta ineficacia lleva a que se traspasen 
responsabilidades primordialmente hacia 
la esfera familiar y en esta son las mujeres 
las que finalmente se hacen cargo de la au¬ 
sencia de prestaciones sociales. No se con¬ 
templan en forma eficiente las necesidades 
de cuidado infantil, proporcionando guar¬ 
derías para que las madres puedan incor¬ 
porarse con mayor facilidad al mercado de 
empleo formal. No se adecúan las normad- ~ 
vas legales y reglamentarias a la adquisición 
de derechos por parejas que se encuentran 
en condición de concubinato, cuando se 
constata que es una tendencia sostenida el 
incremento de estas situaciones. 

Las mujeres con mayores niveles edu¬ 
cativos disfrutan de ventajas en términos 
de sus posibilidades de participación labo¬ 
ral, lo que coincide con su ubicación en 
los tramos de ingreso superiores. 

Las mujeres pertenecientes a los es- 


1 ERT, ICD, Fesur. Mujer y Seguridad Social. Montevideo. 2003. 



178 


tratos más bajos tienen dificultades para 
incorporarse a la fuerza de trabajo. Las 
razones se vinculan tanto a la carencia de 
medios para ceder las responsabilidades 
domésticas y el cuidado de los hijos a ter¬ 
ceros, como al hecho que los roles domés¬ 
ticos adscriptos a las mujeres se encuen¬ 
tran fuertemente instalados. 

Las políticas públicas de previsión 
social han tenido efectos para mejorar la 
situación de los adultos mayores pero a 
partir del año 2000 se produce un claro 
proceso regresivo, con la caída del poder 
adquisitivo de las jubilaciones, que han 
sido tradicionalmente insuficientes para 
independizar económicamente a los adul¬ 
tos mayores de sus familiares. 

Las asignaciones familiares hasta 1999 
dejaban fuera a más de 200.000 niños 
que vivían en situación de pobreza, pre¬ 
cisamente por estar sus familias fuera del 
sector formal de la economía. Esta situa¬ 
ción se ha revertido al realizarse modifica¬ 
ciones en el modo de asignar estos benefi¬ 
cios a partir de aprobación de las leyes N° 
17.139 y N°17.758. 

El crecimiento del informalismo en el 
mercado de trabajo y el aumento de las 
dificultades para realizar aportaciones, fue 
causando que cada vez más gente quedara 
fuera del sistema de seguridad social. La 
desocupación, la precariedad, la informa¬ 
lidad y el subempleo registraron un creci¬ 
miento sostenido en la última década y en 
particular han perjudicado más a las mu¬ 
jeres, lo que va asociado con una menor 
cobertura de la seguridad social. 

Los trabajadores por cuenta propia sin 
local, no encontraban incentivos adecua¬ 
dos para ingresar al sistema. Sólo un 7% 
estaba registrado en el BPS y para hacerlo 
los trabajadores deberían invertir prome- 
dialmente el 40% de sus ingresos si no se 
podían amparar o no se amparaban a la ley 
de monotributo que incluyó solamente a 


menos del 2% de los mismos. 

La transformación indebida de traba¬ 
jadores dependientes en empresas uni¬ 
personales fue un fenómeno creciente 
durante la última década en el sector pri¬ 
vado y en el público. Se fomentó el traba¬ 
jo contratado irregular, no remunerado y 
las becas y pasantías no registradas en la 
seguridad social. 

El seguro de desempleo cubre un por¬ 
centaje muy reducido de los trabajadores. 
Según la Encuesta Continua de Elogares 
(ECH) que releva el Instituto Nacional de 
Estadística, en los últimos años, el seguro 
cubre aproximadamente 4,5% del total de 
personas desocupadas. Podría haber distin¬ 
tas razones para esta baja cobertura: no es¬ 
tán cubiertos los desocupados que no pro¬ 
vienen del sector privado ya que no tienen 
derecho a la prestación, tampoco ampara 
a los desempleados de duración superior a 
seis meses o los que están buscando traba¬ 
jo por primera vez y, finalmente, tampoco 
están cubiertos los desocupados que eran 
asalariados privados pero no realizaban 
aportes a la seguridad social. Si miramos 
los datos de 2005, alrededor de 48% de 
los desocupados no cobra el seguro porque 
está ingresando al mercado de trabajo por 
primera vez. El 17,7% está reingresando 
luego de una interrupción prolongada. El 
28,4% había trabajado por última vez hacía 
más de un año y el 2% estaba desempleado 
hace más de seis meses. Los desempleados 
pero que eran asalariados privados pero no 
aportaban a la seguridad social eran casi un 
25% del total de desocupados. (2) 

La única actividad del sector privado 
que está excluida del seguro de desempleo 
es el servicio doméstico, donde la gran 
mayoría de sus trabajadores son mujeres. 
La cobertura de seguro de enfermedad de 
las trabajadoras domésticas está por deba¬ 
jo del 25% y sólo un tercio están afiliadas 
al BPS. 


2 Entrevista a Verónica Amarante y Marisa Buchelli. En: El País. 16/10/2006. 




La reforma de la Seguridad Social de 

1995 

En 1992 el gobierno Uruguayo realizó 
un convenio con el Banco Interamericano 
de Desarrollo (BID), “Programa de Re¬ 
forma del Sector de Inversiones” (PRSI), 
firmado el 30 de noviembre de 1992, que 
plantea compromisos relativos a la refor¬ 
ma del sistema previsional que contienen 
la matriz de la reforma que luego se im- 
plementaría y que son condiciones para el 
que el BID apoye dicho programa con un 
préstamo de U$S 65 millones. Estas ne¬ 
gociaciones se realizaron con total oculta- 
miento a la ciudadanía. En 1995 se aprue¬ 
bo la Ley N° 16.713 por la que se adopta 
una reforma estructural del sistema de 
previsión social que responde a los linca¬ 
mientos impuestos por el BID. 

Esta reforma crea un sistema mixto 
donde los afiliados participan por parte 
de sus ingresos en el régimen solidario de 
prestaciones del BPS y por otra parte de 
sus ingresos en el régimen de cuenta indi¬ 
vidual de las AFAPs. También promueve 
la flexibilización de las relaciones laborales 
posibilitando la sustitución de trabajadores 
dependientes en autónomos, con la consi¬ 
guiente pérdida de derechos laborales y de 
seguridad social. Aumenta las condiciones 
de exigibilidad para acceder a las presta¬ 
ciones y rebaja los montos de las prestacio¬ 
nes del BPS. La cantidad mínima de años 
con aportes registrados, para configurar la 
causal jubilatoria aumenta de 30 a 35 años 
tanto para hombres como para mujeres, 
en tanto que la edad mínima pasa de 55 
a 60 en las mujeres en tanto se mantiene 
en 60 para los hombres. También se incre¬ 
mentan las exigencias para las jubilaciones 
por edad avanzada, por incapacidad y por 
indigencia y a las pensiones de sobreviven¬ 



cia. No se modificaron las prestaciones y ° 
se postergó la discusión sobre aquellas que ™ 
no brinda el BPS (militares, policías, ban- í 
carios, escribanos y profesionales). 

A diez años de implementada esta re- 
forma es posible evaluarla desde la pers- > 
pectiva de los Derechos Elumanos. Se trata m 
de una reforma enmarcada en los procesos c 
de transformación neoliberal que traslada- 2 
ron al mercado funciones asumidas hasta > 
entonces por el Estado. Los aspectos de 
la reforma relativos a la flexibilización de ° 
las relaciones laborales convergieron con ~ 
otras medidas adoptadas por el Estado 
que fueron decisivas en el crecimiento de 
la informalidad. La reforma obtuvo logros 
positivos al incrementar los fondos previ- 
sionales, lo que se trasladaría al monto de 
las jubilaciones futuras. Pero ello asociado 
a la exclusión de importantes sectores de 
la población de la posibilidad de reunir 
una causal jubilatoria, se convierte en un 
elemento más en la regresividad de la dis¬ 
tribución de la riqueza. 

El análisis de la densidad de las cotiza¬ 
ciones® muestra que ésta ha ido cayendo 
sistemáticamente desde la implementa- 
ción del nuevo sistema hasta al menos el 
año 2003. Mientras en 1997 se ubicaba 
en el 83,8%, en 2003 era de 56,9%. En 
la base de este fenómeno se encuentra el 
hecho del aumento del desempleo y de la 
precarización e informalización del em¬ 
pleo, que lleva a que cada vez resulte más ~ 
difícil para más trabajadores y trabajadoras 
tener continuidad en la realización de sus 
aportes. Como el nuevo sistema estableció 
un mínimo de 35 años de aportes efecti¬ 
vos, las discontinuidades en la aportación 
llevan a que a la edad de 60 años sean muy 
pocos los que puedan jubilarse. 

La proporción estimada de personas 
que alcanzaría el mínimo de 35 años de 


3 La densidad de cotizaciones se calcula como el cociente de la cantidad de meses que el trabajador registra al menos un aporte, 
dividido entre la cantidad de meses que tiene el período de referencia. 



180 


aportes a los 60 años de edad fue 14,9% 
y a los 65 años 23,1%. Mientras que el 
16,5% de los hombres accedería a una ju¬ 
bilación a los 60 años sólo el 11,7% de las 
mujeres lo haría y estas cifras resultan de 
24,8% para los hombres y 19,4% para las 
mujeres cuando se estima para la edad de 
65 años. (4) 

En el sistema de seguridad social, las 
mujeres reciben menores beneficios que 
los hombres. Esto se debe a que en el mer¬ 
cado de trabajo también se encuentra en 
condiciones desventajosas. Reciben me¬ 
nores remuneraciones salariales, padecen 
mayor desempleo, subempleo y precarie¬ 
dad laboral, tienen menor densidad de 
cotización y menor capacidad de ahorro, 
menores posibilidades de cotización y re- 
gistración de años de trabajo y una mayor 
expectativa de vida. Este último aspecto va 
a actuar de manera negativa para el cálculo 
de su futura jubilación ya que la renta será 
estimada en base a cálculos actuariales con 
tablas de sobrevida por edad y sexo. (5) 6 

La reforma tampoco resolvió el pro¬ 
blema de la financiación del sistema. La 
asistencia neta proveniente de rentas gene¬ 
rales y de impuestos afectados, para finan¬ 
ciar los costos del sistema era en 1990 del 
18%, y en el año 2003 había aumentado al 
53% . A partir de 1999 las erogaciones por 
prestaciones fueron disminuyendo con un 
ritmo mayor a partir del 2001, situación 
que se mantuvo hasta el año 2003, lo que 
implicó una reducción en la cantidad y 
calidad de las prestaciones. Este hecho fue 
dándose en forma simultanea con la caí¬ 
da de la recaudación. Se mantiene alto el 
nivel de inversiones del Fondo de Ahorro 
Previsonal en papeles del Estado. El Fondo 
de los trabajadores sufrió una importan¬ 
te merma en 2002, producto de la crisis 


del país, siendo los riesgos de la inversión 
absorbidos enteramente por los trabaja¬ 
dores. Mientras tanto las Administrado¬ 
ras de Fondos Previsionales han cobrado 
altas comisiones que se descuentan de los 
ahorros de los trabajadores, y transferido 
costos al BPS por trabajo administrativo 
que no les era cobrado.® 

Los dos últimos años 

Con el nuevo gobierno se marca un 
claro cambio de signo en el enfoque y 
orientación de las políticas de seguridad 
social y en las políticas destinadas a recu¬ 
perar la formalidad del empleo y proteger 
los derechos de los trabajadores y las tra¬ 
bajadoras. Se han revertido las tendencias 
más negativas que causó la crisis del 2002, 
y se ha tomado medidas que incorporan a 
los trabajadores informales a la recepción 
de prestaciones. 

Entre las medidas más significativas 
adoptadas por las nuevas autoridades del 
BPS pueden reseñarse: la extensión de las 
Asignaciones Familiares a hogares pobres 
mediante modificaciones introducidas en 
1999 y profundizadas en 2004 ha permi¬ 
tido la incorporación de más de 200 mil 
niños. Otro aspecto significativo ha sido 
la colaboración con el Ministerio de De¬ 
sarrollo Social, a través del cual se han 
detectado personas que viven en situación 
de pobreza y que podrían tener derecho a 
prestaciones pero no las están percibiendo. 
Se aprobó un mecanismo de ajuste diferen¬ 
cial para jubilados que viven en hogares de 
menores recursos. También un aumento 
de topes de ingresos para los familiares no 
convivientes a efectos del otorgamiento de 
pensiones de invalidez o de vejez. Refor¬ 
ma de pasividades por modificación del 


4 BUCHELI. M., FORTEZA. A., ROSSI. 1.2006. Seguridad social y género en Uruguay: un análisis de las diferencias 
de acceso a la jubilación. 

5 ERT, ICD y Fesur. Loe cit. 

6 Segundo encuentro hacia la conformación de equipos técnicos sindicales de seguridad social. ERT, Comisión de Seguridad 
Social PIT-CNT. 2006. 



básico jubilatorio permitiendo al trabaja¬ 
dor que fehacientemente pueda probar la 
incorporación de sus “mejores 20 años”, 
para quienes fueran declarados jubilados o 
pensionistas por la Ley N° 16.713 (del 96 
a la fecha). Creación de un “Indice Medio 
de Salario Ficto”, para cuando correspon¬ 
da actualizar el cálculo del sueldo básico 
jubilatorio de asignaciones computables 
anteriores a 01/1968. Equiparación del 
derecho al seguro de paro para los traba¬ 
jadores rurales. Aprobación de una ley 
de reconocimiento por cómputo ficto de 
años de servicio a efectos jubilatorios y 
pensionarios para víctimas de la dictadura. 
Proyecto de Ley de reconocimiento de los 
derechos laborales de los trabajadores del 
sector doméstico, actualmente a estudio 
del Parlamento Nacional, entre otras. (7) 

En suma, la situación de la seguridad 
social requería ya desde los años 60 medi¬ 
das para subsanar sus deficiencias, que no 
sólo no se han adoptado, sino que aquellas 
que si se implementaron agravaron la si¬ 
tuación. A la inadecuación inicial del sis¬ 
tema se suma el efecto de exclusión social 
sistemática de las últimas décadas, fruto 
de las políticas neoliberales. 


Las medidas adoptadas por la nueva ° 

administración comienzan a revertir las Z 

tendencias regresivas de los gobiernos an- í 

teriores. Sin embargo, aún falta una ver¬ 
dadera respuesta a los problemas estructu- 
rales del sistema y a su inadecuación a las > 
problemáticas sociales. m 

No debe quitársele valor a las modifi- c 
caciones parciales que han demostrado ser 2 

una herramienta útil para cambiar la ra- > 

cionalidad del sistema. Pero tampoco debe 
eludirse la responsabilidad de abordar por ° 
primera vez el desafío de construir una ~ 
política pública de seguridad social que se 
conciba globalmente desde la perspectiva 
de Derechos Humanos y en respuesta a 
las nuevas realidades sociales y sus proble¬ 
mas. 

El Estado tiene la obligación de definir 
planes de acción con metas y plazos con¬ 
cretos para dar respuesta a éstos. Tiene la 
obligación de habilitar procesos participa- 
tivos para recoger los aportes de la ciuda¬ 
danía y de posibilitar el acceso público a la 
información pertinente para participar en 
el debate sobre este tema y para monito- 
rear el cumplimiento de las responsabili¬ 
dades del Estado. 


181 


7 Ibíd. 



182 


Seguridad y defensa 
en Uruguay 

Un debate necesario 


La seguridad y la defensa en América 
Latina atraviesan procesos de transforma¬ 
ción política e institucional a los cuales no 
escapa Uruguay Los mismos están insertos 
en la reestructura del sistema americano, las 
políticas multilaterales y los distintos meca¬ 
nismos de cooperación entre Estados. 

Muestras de ello pueden ser el reciente 
Debate sobre la Defensa Nacional, la po¬ 
sición del actual gobierno de no participar 
en la Operación Unitas y la relación con el 
Comando Sur de EEUU (1) , que prome¬ 
tió diversos apoyos financieros para ayuda 
humanitaria. 

El intento de articular nuevas políticas 
de seguridad y defensa en los planos na¬ 
cional e internacional ha sido eje central 
de los últimos debates subregionales y he¬ 
misféricos. Allí aparece la necesidad de tirar 
abajo concepciones obsoletas (propias de la 
“Guerra Fría”) y el desarrollo de un plan de 
seguridad regional, desde una perspectiva 
multilateral, cooperativa e integracionista. 

El escenario hemisférico revela una in¬ 
tegración endeble, producto probable de 
las asimetrías estructurales en los planos 
sociales, económicos, militares y de agen¬ 
das políticas y comerciales, así como una 
debilidad de las instancias políticas hemis¬ 
féricas (crisis de la Organización de Esta¬ 
dos Americanos, inoperatividad de la Jun¬ 
ta Interamericana de Defensa, adscripta al 
intrascendente TLAR (2) 3 , entre otros). 

Las definiciones generales de la defen¬ 
sa argumentadas en la multidimensionali- 


dad, no consiguen expresar los objetivos 
y concepciones presentes en las agendas 
nacionales de los Estados. Asimismo, un 
concepto multidimensional de seguridad 
se articula a una determinada caracteriza¬ 
ción de amenazas, que va más allá de la 
defensa exclusivamente militar. De aquí 
las “viejas” y las “nuevas” amenazas. 

Las diferencias más explícitas están re¬ 
lacionadas con la inclusión del narcotráfi¬ 
co y el terrorismo. Asimismo, las distintas 
perspectivas sobre la relación entre segu¬ 
ridad y defensa, dan cuenta de preocupa¬ 
ciones en torno a la militarización de pro¬ 
blemas policiales y la policialización de las 
Fuerzas Armadas. 

Características de la Defensa 
en el Uruguay actual 

Defensa: “Disposición, conjunción y ac¬ 
ción coordinada de todas las energías y fuer¬ 
zas morales y materiales de la Nación, con el 
objeto de garantizar en todo tiempo, en todas 
las circunstancias y contra todas las formas 
de agresión, la seguridad y la integridad de 
su territorio, sus habitantes, de sus institu¬ 
ciones y de su desarrollo”.^ 

Seguridad: “Situación requerida para 
que exista un orden jurídico institucional 
dentro del territorio nacional, conforme a la 
Constitución y a las Leyes de la República. 
Comprende todos los actos destinados a asegu¬ 
rar la preservación de dicho orden, abarcando 


1 Zona geográfica-militar comprendida desde el sur de EEUU con excepción de México, hasta el polo sur, y entre los océanos 
Atlántico y Pacífico. 

2 Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, firmado por Uruguay en 1947. 

3 Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL). La Defensa Nacional, aportes para un debate. (2005). www.resdal.org 




el mantenimiento de la tranquilidad interior, 
la paz social, el nivel cultural, las condiciones 
necesarias para el normal desarrollo de las ac¬ 
tividades económicas, y el mantenimiento de 
la soberanía e independencia del Estado ”. (4) 

Participación en Misiones de Paz 

Uruguay “ocupa elprimer lugar en el mun¬ 
do en cuanto a la cantidad de personal aporta¬ 
do al cumplimiento de Operaciones de Mante¬ 
nimiento de la Paz en relación con la población 
del país, y el sexto lugar en el mundo por su 
contribución en número absoluto de personas”. 
Esto “nos destaca en el concierto internacional 
y proporciona credenciales únicas para nuestra 
continua participación a favor de la seguridad 
y paz internacional”P Cabría preguntarse 
cuál es la concepción de “seguridad” que se 
desprende de esto. Desde la perspectiva del 
Serpaj, ésta debe entenderse como el pleno 
goce de los Derechos Humanos de todas las 
personas. No es a través de la presencia de 
fuerzas militares que se puede lograr la paz, 
tan necesaria para la consecución de la segu¬ 
ridad, tal como la entendemos. 

“Elpersonal militar que cumple estas mi¬ 
siones, tiene la posibilidad de perfeccionar su 
instrucción profesional con situaciones reales, 
así como ampliar su cultura general por el 
conocimiento de otras civilizaciones (...) La 
participación en este tipo de misiones propor¬ 
ciona posibilidades de darnos a conocer paí¬ 
ses remotos y, de esa forma, tratar de ampliar 
mercados o lograr nuevos, no tradicionales, 
para comercializar nuestros productos. Asi¬ 
mismo, los ingresos económicos que sus sol¬ 
dados reciben, son volcados directamente a la 
sociedad y distribuidos en todo el país”S 6) 

Este aparente objetivo “altruista” de las 
operaciones de paz que llena de beneficios a 
los individuos y a toda la comunidad, en rea¬ 
lidad busca justificar la participación (cuali¬ 
tativa y cuantitativa) en estas misiones. 



Los viejos y nuevos roles asignados a m 

los ejércitos c 

33 

Luego del 11 de setiembre, y como > 
consecuencia de la política exterior estado- 
unidense para la promoción y protección a 
de su seguridad interna, muchos Estados ™ 
del continente aggiornaron sus agendas de i) 

seguridad y defensa. > 

Bajo las hipótesis de nuevos enemigos, 
como el terrorismo, se establecieron nue¬ 
vos roles para las Fuerzas Armadas, antes 
privativas de la seguridad interna. 

Así los ejércitos, caído el escenario de 
conflicto externo, y por tanto su deber de 
defensa nacional, pasan a asumir roles antes 
insertos en la órbita de las policías. Asumen 
un perfil sanitario (vacunación, prevención 
de salud, odontología, etc) y humanitario 
(suministro de alimentos en catástrofes na¬ 
turales, reinstalación de infraestructura vial 
y edilicia, construcción de escuelas y cen¬ 
tros de atención de salud, poda de árboles, 
etc). Este nuevo perfil es bien explícito en 
las Misiones de Paz y Operaciones de Esta¬ 
bilización encabezadas por la ONU. 

El gobierno de EEUU amplió su espec¬ 
tro conceptual sobre la seguridad nacional, 
impregnando su postura en las relaciones 
sociales, culturales, económicas y políticas. 

Un ejemplo es el sustento que dan a los 
pactos militares y los tratados comerciales 
como el intento de Área de Libre Comer¬ 
cio de las Américas (ALCA) o los Tratados "T 
de Libre Comercio (TLC). Analizando los 
mapas sobre la instalación de bases milita¬ 
res estadounidenses en nuestro continente 17 * 
llama la atención la coincidencia geográfica 
con yacimientos estratégicos, minerales, 
energéticos, alimentarios y acuíferos. 

Una ayudita para los amigos 

Al parecer, el alto grado de reconoci- 


4 RESDAL. Bases para una Política de Defensa Nacional. (1999). www.resdal.org 

5 Disponible en Internet: http://www.ejercito.mil.uy/rrpp/psic.htm 

6 Ibíd. 

7 Disponible en internet: www.visionesalternativas.org y www.geopolitica.ws 




184 


miento sobre el desempeño de los contin¬ 
gentes uruguayos en las misiones de paz, 
fue el argumento para que el subsecretario 
de Defensa José Bayardi entrara en con¬ 
tacto con el jefe del Comando Sur, el ge¬ 
neral Bantz Craddock, para instalar una 
escuela de formación de militares que in¬ 
tervendrían en operaciones de paz. En un 
seminario en Washington, organizado por 
el Centro de Estudios Hemisféricos para 
la Defensa (dependiente del Comando 
Sur), el gobierno estadounidense invitó a 
Uruguay, al que considera “país amigo ” a 
sumarse a las “operaciones de estabiliza¬ 
ción” que ese país implementa en países 
donde la guerra concluyó.® 

En virtud de que Argentina y Chile tam¬ 
bién estarían interesados en tener la escuela 
en su territorio, se estudiaría que la misma 
sea de carácter internacional. El relaciona- 
miento fluido entre las Fuerzas Armadas de 
Uruguay y EEUU se enmarca en las buenas 
relaciones diplomáticas entre los presidentes 
Tabaré Vázquez y George W. Bush. Uruguay 
tiene, incluso, un agregado militar adjunto y 
oficial de enlace del Ejército con el Coman¬ 
do Sur: el coronel Alejandro Varela. 

Producto de estas relaciones se fue ges¬ 
tando la posibilidad -ya descartada por el 
gobierno uruguayo- de la firma de un TLC 
con EEUU. También una “ayuda humani¬ 
taria” de 1,2 millones de dólares por parte 
del Cornado Sur para llevar adelante varios 
emprendimientos, entre ellos una policlíni¬ 
ca de salud en el barrio Santa Catalina. 

Esta policlínica médica y odontológica 
se construirá en un predio de la Armada 
Nacional -ubicado en Burdeos y Víctor 
Hugo- con un costo de entre 330 y 350 mil 
dólares. En ese predio se están terminando 
de edificar 100 viviendas para el personal 
subalterno de la Armada. En un terreno 
lindero está proyectada la construcción, 
también con fondos del Comando Sur, de 
una escuela primaria de tiempo completo 


y una escuela técnica. 

Esto movilizó a los vecinos de Santa Ca¬ 
talina -un barrio de bajos recursos, ubicado 
al oeste de Montevideo- y generó un fuerte 
debate con posturas a favor y en contra de 
la construcción de esta policlínica. 

La decisión de no participar en Unitas 

El gobierno comunicó este año que no 
participará de la Operación Unitas que se 
desarrollan bajo el control del Comando 
Sur. El argumento fue que estas maniobras 
son un resabio de la “Guerra Fría”, propias 
de un contexto histórico y político que 
entendía al mundo desde una concepción 
bipolar, actualmente obsoleta. 

La oposición -a través del presidente de la 
Comisión de Defensa de la Cámara de Dipu¬ 
tados, Javier García (Partido Nacional), y el ex 
ministro de Defensa Nacional Yamandú Fau 
(Partido Colorado) - se manifestó en contra de 
la decisión del gobierno, sosteniendo que las 
Fuerzas Armadas perderían la oportunidad 
de capacitarse, profesionalizarse y relacionarse 
con sus pares de la región. 

Al respecto el diputado García ironizó: 
“Por un lado dejamos de participar en las ma¬ 
niobras Unitas, pero por otro lado le pedimos 
dinero al Comando Sur de EEUUpara hacer 
una policlínica en Santa Catalina ”. 8 (9) 

A la luz de estos giros en el oficialismo, 
cabe plantear lo oportuno de un Debate 
sobre la Defensa Nacional como forma de 
socializar ampliamente un tema que ha 
sido un “lastre” para la sociedad uruguaya, 
al menos durante los últimos 30 años. 

Tantos años de cruenta dictadura deja¬ 
ron secuelas de variada índole, entre las que 
se puede registrar el recelo, la desconfianza 
y hasta el rechazo hacia aquellas institu¬ 
ciones y Estados que violentaron integral¬ 
mente los Derechos Humanos de toda una 
población. Es tiempo de construir nuestros 
propios modos de pensar y hacer. 


8 De hecho, Uruguay ya está participando en una de ellas, la Minustah: Misión de ONU para la estabilización de Haití. 

9 Diario La República, 8 Ago. 2006. 




Libertad de expresión* 

Poder Judicial y poder político 


El 2006 no ha sido un buen año para 
la libertad de expresión en Uruguay, debi¬ 
do fundamentalmente a que se registraron 
retrocesos en algunas áreas claves que inci¬ 
den directamente en su plena vigencia. 

Una sucesión de fallos judiciales adver¬ 
sos terminaron por configurar un retroce¬ 
so en materia de garantías judiciales para 
el ejercicio de estas libertades. Lamenta¬ 
blemente, la justicia no ha acompañado 
en esta materia la evolución que sus reso¬ 
luciones muestran en el campo de las vio¬ 
laciones a los Derechos Humanos durante 
la dictadura cívico-militar. 

La Suprema Corte de Justicia (SCJ) 
revocó una sentencia de un Tribunal de 
Apelaciones que había absuelto al perio¬ 


dista Carlos Dogliani. Así, determinó la 
condena definitiva a cinco meses de pri¬ 
sión -bajo el beneficio de la suspensión 
condicional de la pena- del periodista. 

Además de condenar a Dogliani, con 
esta sentencia la SCJ cambió la jurispru¬ 
dencia constante que sostuvo durante más _ 

de una década respecto a la libertad de ex- 185 
presión. En efecto, en un fallo de 1997 (1) la 
corporación había establecido la preferencia 
de la libertad de expresión sobre el honor - 
en particular en casos que afectaran a fun¬ 
cionarios públicos- cuando los periodistas 
divulgan información de interés general y 
actuaban con apego a la verdad. 

Casi una década después los ministros 
de la SCJ revisaron ese criterio y retomaron 


*Autor: Dr. Edison Lanza (APU) 

1 SCJ. Sentencia 253/97, en autos Schupp Julio César - Embajada de la República de Paraguay - Denuncia. Fasano Mertens, 
Federico. 


Foto: Rodrigo López 





uno anterior, absolutamente incompatible 
con la jurisprudencia internacional en 
materia de libertad de expresión. En este 
caso, el periodista Dogliani había sido de¬ 
nunciado por el intendente de Paysandú, 
Alvaro Lamas, por divulgar información 
y opinar sobre la exoneración de deudas 
de contribución inmobiliaria al propieta¬ 
rio de un importante inmueble rural. La 
corporación consideró que la verdad de 
la información difundida no era relevante 
para absolver al periodista y censuró que 
Dogliani opinara en términos fuertes, gra¬ 
tuitamente agraviantes. 

La Asociación de la Prensa Uruguaya 
(APU) anunció que denunciará el caso 
ante la Comisión Interamericana de Dere¬ 
chos Humanos por la violación del artícu¬ 
lo 13 de la Convención Americana. 

Un Tribunal de Apelaciones también 
confirmó una condena de tres meses de 
prisión por el delito de injurias contra 
Gustavo Escanlar, por opinar en dura for¬ 
ma sobre la persona del empresario Fede¬ 
rico Fasano. El caso está a estudio de la 
Suprema Corte. 

Además de estos procesos, otra decena 
de periodistas —varios de ellos del inte¬ 
rior del país— debieron afrontar juicios 
penales bajo la ley de prensa por ejercer 
su profesión, aunque la mayoría de ellos 
fueron absueltos después de ser sometidos 
a proceso penal. 

En otros campos del derecho a la infor¬ 
mación la actuación judicial tampoco fue 
satisfactoria. A comienzos de noviembre, 
un juez de San José rechazó una acción de 
amparo presentada por el periodista David 
Rabinovich para acceder a información 
pública en poder de la Junta Departa¬ 
mental. El magistrado rechazó la acción y 
sostuvo que los representantes del pueblo 




pueden declarar secreta una información, 
aún cuando esta verse sobre los gastos pre¬ 
supuéstales de la Intendencia. El fallo fue 
apelado por los abogados de APU y el Ins¬ 
tituto de Estudios Legales y Sociales del 
Uruguay que patrocinan al periodista. 

Prensa y gobierno 

La relación del gobierno con la prensa 
sufrió un leve deterioro este año a partir 
de declaraciones del elenco gobernante 
que involucraron a medios de comunica¬ 
ción y periodistas. En efecto, el presidente 
de la República, Tabaré Vázquez, marcó a 
mediados de año a nueve medios de co¬ 
municación como “actores políticos que 
forman parte de la oposición”. La mayor 
parte de los medios de comunicación in¬ 
volucrados por el mandatario rechazaron 
ese señalamiento y alegaron que se trata¬ 
ba de un intento por restarle credibilidad 
a las informaciones que publicaron y no 
eran favorables para el gobierno. 

La APU también criticó esta genera¬ 
lización que involucraba gratuitamente y 
sin fundamento a los periodistas que tra¬ 
bajan en esos medios. 

Con esta acción el presidente pareció 
caminar sobre sus pasos. Al menos no re¬ 
paró en una definición muy atinada que 
había hecho el 22 de marzo al inaugurar la 
nueva sede de la APU, cuando había sos¬ 
tenido que “la primera obligación del perio¬ 
dismo y de los periodistas es la verdad y su 
primera lealtad no es hacia ningún gobierno, 
sino hacia todos los ciudadanos 

También se registraron declaraciones 
de ministros y otros altos funcionarios del 
gobierno acusando a parte de la prensa de 
participar de “complots”, “generar situa¬ 
ciones de alarma”, entre otras situaciones. 




Homenaje a 

Luis Pérez Aguirre “Perico” 

El Poder Ejecutivo promul¬ 
gó la Ley N° 18.024 por la 
que se designa Avenida “Sa¬ 
cerdote Luis “Perico” Pérez 
Aguirre S.J.” el tramo de la 
Ruta N° 48, comprendido 
entre la calle Doctor Pouey, 
de la ciudad de Las Piedras, 
departamento de Canelo¬ 
nes, y la Ruta Nacional N° 

5 “Brigadier General Fruc¬ 
tuoso Rivera”. La iniciativa 
partió del actual intendente 
de Canelones Dr. Marcos 
Carámbula. 

El proyecto de ley fue pre¬ 
sentado en febrero de 2004 
por legisladores del Frente Amplio y finalmente acogido 
por toda la bancada canaria. Tras el trámite parlamentario, 
fue promulgado por el Poder Ejecutivo. 

En la exposición de motivos que acompañó la iniciativa, 
se recordó que en 1999 el país se conmovió por el falleci¬ 
miento del sacerdote jesuita Luis Pérez Aguirre «Perico», 
quien a lo largo de su vida fue un uruguayo comprome¬ 
tido con sus ideas y con sus acciones, y que se hizo más 
fuerte en los momentos oscuros que tendió la dictadura 
sobre nuestro país. 

Estuvo catorce horas sin que nadie supiera que quien ya¬ 
cía muerto en la Comisaría de Costa Azul, era Luis María 
Pérez Aguirre, cuya opción de vida fue por la defensa de 
los derechos de los pobres, los excluidos, los desposeídos y 
los marginales. Su lucha se manifiesta a través de muchas 
decisiones y acciones, por ejemplo, en la experiencia del 
hogar «La Huella» con niños y adolescentes huérfanos o 
abandonados. 

Para nuestra institución es un honor que se reconozca la 
figura de un entrañable compañero de camino quien tan¬ 
to aportó y sigue aportando a nuestro trabajo en pos de 
construir sociedades más justas y solidarias. 




188 


Anexo Legislativo 2006 

Legislación sobre Derechos Humanos 
Octubre de 2005 a octubre de 2006 
Leyes destacadas 


DERECHO A LA SALUD 
Decreto 159/006 

Se autoriza la implementación e instructi¬ 
vo de uso del Carné de Adulto Mayor. 

Decreto 160/006 

Se establecen normas de control, calidad y 
seguridad para el trasplante de las células y 
tejidos humanos. 

DERECHO A LA INFORMACIÓN 

Ley N° 17.948 de 8 de enero de 2006 
Se declara que toda persona física o jurí¬ 
dica podrá solicitar información de cual¬ 
quier persona física o jurídica y del con¬ 
junto económico que esta persona integre, 
concerniente a las operaciones bancarias 
activas. 

Decreto 67/006 

Se dispone que todas las instituciones pú¬ 
blicas o privadas promoverán la informa¬ 
ción a las mujeres, durante el transcurso del 
embarazo, acerca del derecho a ser acompa¬ 
ñadas durante el parto y el nacimiento. 

DERECHO A LA JUSTICIA 

Ley N° 18.026 de 25 de setiembre de 2006 
Se establecen normas para efectivizar la co¬ 
operación con la Corte Penal Internacional 
en la lucha contra el genocidio, los crímenes 
de lesa humanidad y crímenes de guerra. 


DERECHOS DEL TRABAJADOR 

Ley N° 17.940 de 2 de enero de 2006 
Se dispone que es absolutamente nula 
cualquier discriminación tendiente a me¬ 
noscabar la libertad sindical de los traba¬ 
jadores en relación con su empleo o con el 
acceso al mismo. 

Decreto 165/006 

Se dictan normas tendientes a prevención 
y solución de conflictos laborales y regú¬ 
lase la ocupación en ejercicio del derecho 
de huelga. 

DERECHO A LA REPARACIÓN 

Ley N° 18.033 de 13 de octubre de 2006 
Se dispone la recuperación de los derechos 
jubilatorios y pensionarios de las personas 
que, por motivos políticos, ideológicos o 
gremiales no pudieron acceder al trabajo en 
el período comprendido entre el 9 de febre¬ 
ro de 1973 y el 28 de febrero de 1985. 

DERECHO A LA MEMORIA 
Y A LA VERDAD 

Decreto 87/006 

Se deroga el Decreto 127/985 por el cual 
se establece que a través de Actos oficiados 
por los ministerios del Interior y de De¬ 
fensa Nacional, la conmemoración de su¬ 
cesos acaecidos durante un capítulo aciago 
de la vida del país. 



Ley N° 18.023 de 25 de setiembre de 2006 
Se sustituye el artículo I o del decreto-ley 
N° 14.458, por el cual se determina a qué 
solemnidades el Poder Ejecutivo deberá 
decretar honras fúnebres, dando cuenta al 
Poder Legislativo. 

Ley N° 18.024 de 25 de setiembre de 2006 
Se designa Avenida “Sacerdote Luis ‘Perico’ 
Pérez Aguirre S.J.” el segmento de la Ruta 
N° 48 comprendido entre la calle Dr. Pouey 
de la ciudad de Las Piedras y la Ruta nacio¬ 
nal N° 5 Brigadier Gral. Fructuoso Rivera. 

Resumen cronológico 

Ley N° 17.940 de 2 de enero de 2006 
Resumen: Se dispone que es absolutamen¬ 
te nula cualquier discriminación tendien¬ 
te a menoscabar la libertad sindical de los 
trabajadores en relación con su empleo o 
con el acceso al mismo. 

Publicada D. O. 10 ene./006 

Ley N° 17.941 de 3 de enero de 2006 
Resumen: Se aprueban los Acuerdos sobre 
regularización migratoria interna de ciu¬ 
dadanos del Mercosur y sobre regulariza¬ 
ción migratoria interna de los ciudadanos 
del Mercosur, Bolivia y Chile. 

Publicada D. O. 10 ene./006 

Ley N° 17.942 de 4 de enero de 2006 
Resumen: Se aprueba el Tratado Interna¬ 
cional sobre los Recursos Fitogenéticos 
para la Alimentación y la Agricultura. 
Publicada D. O. 10 ene./006 

Ley N° 17.948 de 8 de enero de 2006 
Resumen: Se declara que toda persona física o 
jurídica podrá solicitar información de cual¬ 
quier persona física o jurídica y del conjunto 
económico que esta persona integre, concer¬ 
niente a las operaciones bancarias activas. 
Publicada D. O. 13 ene./006 


Ley N° 17.951 de 8 de enero de 2006 
Resumen: Se dictan normas tendientes a 
la Prevención, Control y Erradicación de 
la Violencia en el Deporte, y créase una 
Comisión FFonoraria, dependiente del 
Ministerio del Interior con la integración 
y cometidos que se determinan. La Co¬ 
misión tendrá por finalidad asesorar a los 
Ministerios del Interior y de Turismo y 
Deporte sobre el estudio, la prevención y 
el control de la violencia en el deporte. 
Publicada D. O. 13 ene./006 

Decreto 15/006 

Resumen: Se modifica lo dispuesto por los 
artículos que se detallan del Decreto del Po¬ 
der Ejecutivo 395/002, relativo a la tramita¬ 
ción de peticiones, reclamaciones o consul¬ 
tas de los usuarios de Servicios de Salud. 
Publicado D. O. 23 ene./006 

Decreto 40/006 

Resumen: Se instrumentan mecanis¬ 
mos inspectivos y punitivos a fin de dar 
cumplimiento a lo previsto en el Decreto 
268/005 por el cual se dispone que “todo 
local cerrado de uso público y toda área 
laboral ya sea en la órbita pública o priva¬ 
da destinada a al permanencia de perso¬ 
nas, deberán ser ambientes 100% libres de 
humo de tabaco”. Se establecen multas de 
100 y 200 UR. Clausura. 

Publicado D. O. 17 feb./006 

Decreto 66/006 

Resumen: Se reglamentan las disposicio¬ 
nes contenidas en la Ley N° 17.940 rela¬ 
tiva a la actividad sindical. Cuota o afilia¬ 
ción sindical. Licencia sindical. 

Publicado D. O. 10 mar./006 

Decreto 67/006 

Resumen: Se dispone que todas las insti¬ 
tuciones públicas o privadas promoverán 
la información a las mujeres, durante el 



190 


transcurso del embarazo, acerca del dere¬ 
cho a ser acompañadas durante el parto y 
el nacimiento. 

Publicado D. O. 10 mar./006 
Decreto 87/006 

Resumen: Se deroga el Decreto 127/985 
por el cual se establece que a través de 
Actos oficiados por los Ministerios del In¬ 
terior y de Defensa Nacional, la conme¬ 
moración de sucesos acaecidos durante un 
capítulo aciago de la vida del país. 
Publicado D. O. 24 mar./006 

Decreto 152/006 

Resumen: Se dispone que la “Comisión 
Honoraria contra el Racismo, la Xenofo¬ 
bia y toda otra forma de Discriminación”, 
funcionará en la órbita del Ministerio de 
Educación y Cultura. 

Publicado D. O. 5 jun./006 

Decreto 159/006 

Resumen: Se autoriza la implementación 
e instructivo de uso del Carné de Adulto 
Mayor. El objetivo del mismo es facilitar 
la atención de adultos mayores usuarios 
del sistema de salud. 

Publicado D. O. 7 jun./006 

Decreto 160/006 

Resumen: Se establecen normas de con¬ 
trol, calidad y seguridad para el trasplante 
de las células y tejidos humanos. 

Publicado D. O. 7 jun./006 

Decreto 165/006 

Resumen: Se dictan normas tendientes a 
prevención y solución de conflictos labo¬ 
rales y regúlase la ocupación en ejercicio 
del derecho de huelga. 

Publicado D. O. 9 jun./006 

Ley N° 17.978 de 26 de junio de 2006 
Resumen: Se definen las cooperativas so¬ 


ciales, determínase la legislación aplicable 
a las mismas y requisitos de constitución. 
Cooperativas de trabajo de jefes y jefas de 
hogar pertenecientes a sectores con necesi¬ 
dades básicas insatisfechas, jóvenes, disca¬ 
pacitados, minorías étnicas y todo grupo en 
situación de extrema vulnerabilidad social. 
Publicada D. O. 3 jul./006 

Decreto 225/006 

Resumen: Se aprueba el “Reglamento de la 
redención de la pena por trabajo y estudio”. 
Cómputos de horas de estudio y de trabajo. 
Selección. Control. Deberes. Faltas. 
Publicado D. O. 20 jul./006 

Decreto 226/006 

Resumen: Se reglamenta el inciso 1 del Art. 
14 de Ley N° 17.897 sobre inserción labo¬ 
ral de personas liberadas. En las licitaciones 
de obras y servicios públicos, las empresas 
deberán contratar a personas liberadas re¬ 
gistradas en la bolsa de trabajo del Patrona¬ 
to Nacional de Encarcelados y Liberados. 
Publicado D. O. 20 jul./006 

Ley N° 17.993 de 23 de julio de 2006 
Resumen: Se dictan normas relativas a ju¬ 
bilación por edad avanzada. 

Publicada D. O. 31 jul./006 

Decreto 255/006 

Resumen: Se disponen normativas referidas 
al sistema de prevención y control del lavado 
de activos y de la financiación del terrorismo. 
Obligatoriedad de declarar un monto supe¬ 
rior a 10 mil dólares en el caso de transporte a 
través de la frontera. Aplicación de multas. 
Publicado D. O. 14 ago./006 

Ley N° 18.013 de 11 de setiembre de 2006 
Resumen: Se aprueba el Acuerdo sobre los 
Privilegios e Inmunidades de la Corte Pe¬ 
nal Internacional. 

Publicada D. O. 19 set./006 



Decreto 324/006 

Resumen: Se regula la permanencia en 
Cárcel Central de personas procesadas con 
prisión por la justicia competente. 
Publicado D. O. 22 set./006 

Ley N° 18.023 de 25 de setiembre de 2006 
Resumen: Se sustituye el artículo I o del 
decreto-ley N° 14.458, por el cual se deter¬ 
mina a qué solemnidades el Poder Ejecuti¬ 
vo deberá decretar honras fúnebres, dando 
cuenta al Poder Legislativo. Se exceptúan 
de las honras fúnebres a presidente y vice¬ 
presidentes que hayan ocupado los cargos 
en el período comprendido entre el 27 de 
junio de 1973 y el 1 de marzo de 1985. 
Publicada D. O. 29 set./006 

Ley N° 18.024 de 25 de setiembre de 2006 
Resumen: Se designa Avenida “Sacerdote 
Luis ‘Perico’ Pérez Aguirre S.J.” el segmen¬ 
to de la Ruta N° 48 comprendido entre la 
calle Dr. Pouey de la ciudad de Las Piedras 
y la Ruta nacional N° 5 Brigadier Gral. 
Fructuoso Rivera. 

Publicada D. O. 29 set./006 

Ley N° 18.026 de 25 de setiembre de 2006 
Resumen: Se establecen normas para efec- 
tivizar la cooperación con la Corte Penal 
Internacional en la lucha contra el geno¬ 
cidio, los crímenes de lesa humanidad y 
crímenes de guerra. Modificación del Có¬ 
digo Penal. Crímenes de lesa humanidad. 
Publicada D. O. 4 oct./006 


Ley N° 18.033 de 13 de octubre de 2006 
Resumen: Se dispone la recuperación de 
los derechos jubilatorios y pensionarios de 
las personas que, por motivos políticos, 
ideológicos o gremiales no pudieron acce¬ 
der al trabajo en el período comprendido 
entre el 9 de febrero de 1973 y el 28 de 
febrero de 1985. 

Publicada D. O. 19 oct./006 

Ley N° 18.036 de 20 de octubre de 2006 
Resumen: Se aprueba el Tratado de la Or¬ 
ganización Mundial de la Propiedad Inte¬ 
lectual (OMPI) sobre Derecho de Autor y 
Declaraciones Concertadas relativas al Tra¬ 
tado de OMPI sobre Derecho de Autor. 
Publicada D. O. 31 oct./006 

Ley N° 18.039 de 20 de octubre de 2006 
Resumen: Se establecen procedimientos de 
oficio para los delitos de rapto, violación, 
atentado violento al pudor, corrupción y 
estupro. Se incorpora al Código del Proce¬ 
so Penal. 

PublicadaD. 0.31 oct./006Procedimiento 
de oficio. 

Ley N° 18.045 de 23 de octubre de 2006 
Resumen: Se dispone que el recurso refe¬ 
rido en el artículo 303 de la Constitución 
de la República (Decretos de la Junta De¬ 
partamental o resoluciones del Intendente 
Municipal contrarias a la Constitución), 
se interpondrá directamente ante la Cᬠ
mara de Representantes. 

PublicadaD. O. 31 oct./006 



Tabla de contenidos 

25 años de Serpaj. Una mirada retrospectiva.7 

DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS.11 

Campaña por la nulidad de la ley de caducidad.13 

Algunos fundamentos jurídicos y de inconstitucionalidad de la ley de caducidad.... 15 

La búsqueda de la verdad ante una nueva encrucijada.22 

Los mandos civiles ante la justicia.24 

Otras denuncias por violaciones a los Derechos Humanos 

durante la dictadura cívico-militar.27 

Históricos procesamientos de militares.35 

Los pedidos de extradición y los militares uruguayos.37 

Ex torturadores dan clase.39 

Ley de Crímenes de Lesa Humanidad y Cooperación con la Corte 

penal Internacional.41 

In memorian (Quica y Luz).43 

Periodistas y Derechos Humanos. Homenaje Roger Rodríguez.44 

Derechos individuales y seguridad. Falsa oposición.45 

Situación carcelaria.49 

Ley de Humanización del Sistema Carcelario Nacional.54 

Procedimiento policial. Proyecto de ley.55 

Hacia una reforma del proceso penal que garantice los Derechos Humanos.58 

La vida entre rejas. Situación de los Derechos Humanos 

de los adolescentes privados de libertad.60 

Denuncia internacional contra el Estado uruguayo. 

La situación de los adolescentes privados de libertad.65 

Código de la Niñez y la Adolescencia.70 























DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES.70 

Derechos Humanos y políticas públicas.75 

Desempeño económico y desafíos en el marco de los Derechos Económicos, 

Sociales y Culturales.78 

El TLC entre Uruguay y Estados Unidos.89 

Salud. La industria de medicamentos en Uruguay.97 

La educación en el mundo del revés.100 

Debate Educativo Nacional. La participación ciudadana.108 

Acceso a recursos, educación y salud (1996-2006). 113 

Niños. Un enfoque desde los Derechos Humanos.122 

Por un Uruguay libre de pobreza.130 

Algunas mejoras en el mundo del trabajo.138 

Vivienda. Componente de la dignidad humana.144 

Medio Ambiente. Una cuestión de actualidad.154 

Informe sobre el derecho a la salud. Una experiencia inédita.163 

Género.171 

Seguridad Social. Luces y sombras.176 

Seguridad y Defensa en Uruguay. Un debate necesario.182 

Retrocesos y estancamientos en materia de libertad de expresión.185 

Homenaje a Luis Pérez Aguirre “Perico”.187 

Anexo Legislativo 2006 


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